美国国际发展署：历史沿革与特朗普焦土政策

Author: Sun Weiqing

特朗普政府政策转向，美国国际发展署命运如何？

美国国际发展署（USAID）成立于1961年，是美国在国际人道主义和发展领域的主要执行机构。负责向具有重要战略意义或冲突中的国家提供援助，并通过支持发展中国家的经济增长和建设各国参与世界贸易的能力来促进美国的商业利益。在六十余年的发展历程中，USAID始终与美国外交政策紧密相连，其命运也随着国际格局和美国国内政治的变化而起伏。

USAID历史背景及概况

第二次世界大战后，美国实施“马歇尔计划”，旨在通过经济援助促进欧洲经济复兴，并抵制共产主义影响。当时美国通过经济合作署（ECA）管理援助资金。1961年，时任美国总统约翰·肯尼迪创建USAID，旨在将军事援助与非军事援助分开，并改革美国对外援助的分配方式。肯尼迪认为，作为地球上最富有的国家，美国在道义和财政上都有义务提供对外援助。同时，对贫穷国家的援助项目在政治上对美国也有裨益，可以防止 “现有政治和社会结构的崩溃，而这种崩溃将不可避免地导致极权主义的发展”。

(USAID/Photo)

USAID的成立标志着美国对外援助体系的制度化。在冷战背景下，USAID成为美国对抗苏联影响力的重要工具，通过经济援助和发展项目，在第三世界国家推广美国模式。后冷战时期，USAID的工作重点转向减贫、民主化和人道主义援助，但其服务于美国国家利益的本质从未改变。“9·11恐怖袭击事件后，USAID的角色再次调整，成为美国”软实力”战略的重要组成部分。在阿富汗、伊拉克等国家，USAID的项目与军事行动相互配合，试图通过发展援助来赢得民心，巩固美国的战略利益。

USAID机构概况

USAID是美国联邦政府负责对外援助的主要机构，署长直接向国务卿报告，但在预算和项目执行上保持一定独立性。开发署总部设有多个地区局和职能局，并在全球设有超过100个驻外使团，员工总数约1.4万名。USAID大多数项目是通过赠款、合作协议或合同，由数以千计的外国和美国发展合作伙伴实施。其中包括非营利性组织、营利性承包商、大学、国际组织和外国合作伙伴。

USAID的核心任务是实施经济增长、医疗卫生、教育、民主治理、环境保护等多个领域的发展援助项目。在紧急情况下，USAID负责协调美国的自然灾害救助、难民援助、粮食安全等人道主义救援行动。USAID通过快速反应机制，在危机发生时迅速提供援助。此外，USAID还承担支持美国外交政策的重要职能。USAID通过发展援助帮助美国在受援国建立良好关系，促进共同利益，维护美国的全球影响力。

USAID援助主要成果及挑战

USAID作为美国对外援助的主要执行机构，在过去六十余年中实施了大量国际援助项目。这些项目涵盖了从紧急人道主义救援到长期发展援助的广泛领域，在取得显著成效的同时，也面临着诸多挑战和争议。

美国对外援助一览

多年来，美国一直是经合组织发援会（OECD DAC）成员中提供对外援助最多的国家，主要援助领域包括支持经济增长、全球卫生、教育、农业及民主治理等。

2023年，美国提供的官方发展援助总额为660亿美元（初步数据），占发援会官方发展援助总额的30%。其中434亿美元由USAID管理。USAID通过赠款、合作协议或合同的方式，向约130个国家提供了援助。前10位受援国依次为乌克兰、埃塞俄比亚、约旦、刚果民主共和国、索马里、也门、阿富汗、尼日利亚、南苏丹和叙利亚。USAID平均每年应对75起人道主义危机。近年来，USAID在海地以及非洲和中东一些国家的紧急情况中提供了支持。

虽然美国多年来一直是全球最大的发展援助提供国，但其一直没有达到经合组织关于捐助国发展援助占国民总收入（GNI）0.7％的标准。

在医疗卫生领域，USAID成就最为显著。始于2003年的”总统艾滋病紧急救援计划”（U.S. President’s Emergency Plan for AIDS Relief，简称PEPFAR），在非洲多国大幅降低了艾滋病感染率和死亡率。二十年间，PEPFAR共拯救了2500多万人生命，使550万多名新生儿免于艾滋病病毒感染，并向2000多万人提供了拯救生命的抗逆转录病毒治疗。USAID负责执行了PEPFAR约60%的双边援助活动。在2023财年用于双边艾滋病项目的42亿美元中，25亿美元（60%）由USAID负责执行，USAID实施了卫生与公众服务部（HHS）高达16亿美元（37%）的项目。在疟疾防治、疫苗接种和妇幼保健等方面，USAID项目也拯救了数以百万计的生命。这些项目不仅改善了受援国的公共卫生状况，也提升了美国在国际社会的形象。

（ITCworks/图）

在教育领域，USAID重点支持基础教育，并在女童教育方面取得显著成效。在阿富汗、巴基斯坦等国，USAID帮助建立了数千所学校，为数百万儿童提供了受教育机会。这些教育项目对提升人力资本、促进性别平等产生了深远影响。

在经济发展领域，USAID通过农业技术推广、中小企业扶持和基础设施建设等项目，帮助许多发展中国家提高了生产力，创造了就业机会。USAID在农业领域推广高产作物品种和现代农业技术，对解决粮食安全问题发挥了重要作用。

然而，USAID的援助也存在诸多问题和争议。一些项目缺乏可持续性，过度依赖外部援助。部分项目与当地实际需求脱节，造成资源浪费。此外，USAID的援助常被批评带有政治目的，服务于美国的地缘政治利益而非受援国的实际需要。

特朗普政策转向冲击美国国际发展署

作为美国对外援助的核心机构，USAID在促进全球发展和维护美国利益方面发挥着重要作用。然而，再次入住白宫的特朗普推行”美国优先”，对外交政策进行重大调整，并开启“退群”模式。1月20日，特朗普在就任当天即签署行政令，宣布美国退出世界卫生组织（WHO）以及应对气候变化的《巴黎协定》（Paris Agreement）。2月4日，特朗普又签署行政令，宣布美国退出联合国人权理事会（UNHRC），禁止向联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（UNRWA）提供资助。此外，还要求审视联合国教育、科学及文化组织（UNESCO）等机构的对美立场。考虑到在特朗普首个总统任期（2017-2021）就曾宣布推出一些国际组织和《巴黎协定》，此次再次退出也并不令人吃惊。

特朗普的“美国优先”政策导致美国外交战略调整，USAID首当其冲受到冲击。新政府认为USAID“浪费、滥用”资金，与总统的外交政策和意识形态目标不相符。马斯克领导的政府效率部（DOGE）更是把USAID称作“犯罪组织”并认为应当关闭该机构。2月7日，白宫公布了USAID的部分项目和支出以证明其行动的合理性。这些项目包括150万美元用于“推动塞尔维亚工作场所和商业社区的多元化、公平与包容”；7万美元支持在爱尔兰制作一部“多元化、公平与包容音乐剧”；250万美元用于为越南购置电动汽车；200万美元用于危地马拉的变性手术及“LGBT维权活动”等，

（White House/图）

1月24日，美国务院宣布冻结对外援助90天，以“评估援助项目是否有效”，以及“是否与本届政府对外政策保持一致”。之后还于2月3日关闭了USAID总部，禁止发展署工作人员进入位于华盛顿特区市中心的总部。次日，美国宣布关闭美国国际开发署所有海外办事处，除有特殊情况获批延期之外，要求驻外工作人员全部于30日内返回美国。国务卿卢比奥宣布暂时代理USAID署长，并将大幅削减USAID岗位，全球超过1.4万名USAID员工之中，只有294人得以留任。这些举措对全球健康、教育等发展领域众多项目产生影响，在国际社会引发广泛关注。

“焦土政策”下的美国援助

特朗普政府对国际援助项目采取了”焦土政策”，在为期两个月的行动中，86%的全球项目被终止，5341个总价值759亿美元的项目被撤销。全球疫苗免疫联盟（GAVI）约26.3亿美元的合同可能面临取消。世界卫生组织的脊髓灰质炎和免疫工作预计10亿美元的资助将被削减。其他面临削减的重要项目包括：通过世界银行提供的13亿美元全球教育资金；联合国艾滋病规划署（UNAIDS）、联合国难民署（UNHCR）和联合国粮农组织（FAO）等联合国机构的80多个项目；以及向南非非政府组织Anova健康研究所提供的两笔赠款。该研究所是PEPFAR在美国境外最大的执行机构。长期以来，美国一直是PEPFAR的主要资助方之一。仅2023年，PEPFAR就为非洲国家筹资32亿美元。牛津大学研究团队指出，如果PEPFAR的资金被削减或取消，未来五年内撒哈拉以南非洲地区因艾滋病相关疾病致死的儿童可能增至近50万人。

USAID的未来和影响

历史表明，美国对外援助从来都不是单纯的慈善事业，而是国家战略的重要工具。USAID的未来不仅关系到美国的外交政策成效，也将影响国际发展格局。

关于USAID与国务院合并的多个方案流传数周后，特朗普政府在3月28日的国会通知（congressional notification）中概述了关闭美国国际开发署并将其部分职能和项目合并到国务院的计划。作为向国会提交的2026财年预算请求的一部分，该计划提出正式“废除作为独立机构的美国国际开发署”。一些专家认为，USAID由国会创建，其合法取消也需要国会通过一项新法律。但目前尚不清楚特朗普政府是否会等待获得国会授权后再推进相关工作。

预计2025年7月1日前，USAID的一些职能将调整到国务院。国务院将设立一个新的全球粮食安全办公室，负责粮食安全和人道主义项目，接管之前由USAID复原力、环境和粮食安全局及人道主义事务局管理的项目。国务院全球卫生安全和外交局接管USAID全球卫生项目，包括其监督实施的艾滋病项目。国务院各地区局的外援办公室负责管理USAID其他地区项目。USAID的采购和项目管理职能也将并入国务院相关部门。几乎所有USAID雇员合同被取消，由国务院启动雇佣相关专家的新程序。此举意味着一些被解雇的USAID工作人员或获得国务院聘用，但失去关键专业人才和知识仍是许多业内人士的最大担忧。

(USAID/Photo)

作为全球最大的捐助国，美国长期以来在国际发展援助领域扮演着至关重要的角色。特朗普上台后仅一个月就在对外援助领域掀起巨浪，不仅宣布对所有对外援助项目进行“全面审查”，还立即冻结多项关键援助资金。这一突如其来的政策转向在多个层面带来了连锁反应，其影响之深远超预期。在受援国层面，援助冻结立即影响到正在进行的发展项目。医疗项目可能面临药品短缺，教育项目可能被迫中断，基础设施建设可能停工。这些中断不仅造成直接的经济损失，更可能引发进一步反应，例如医疗系统崩溃可能导致传染病蔓延，教育中断或加剧贫困代际传递，基建停滞则阻碍经济发展。在脆弱国家，这些变动甚至还可能影响受援国的社会稳定。对美国自身而言，援助冻结也将产生深远影响。短期来看，美国的国际形象遭受重创，被国际社会批评为”抛弃全球领导责任”。长期而言，其外交关系可能面临根本性重构：传统受援国可能加速”向东看”，转向中国或欧盟寻求替代性援助，美国在受援国多年经营的影响力网络都可能因此逐渐瓦解，导致其在这些国家的影响力大幅下降。在国际治理层面，美国援助政策的转向正在造成全球发展援助体系的结构性震荡。作为最大的双边援助国，美国资金缺席导致多个全球性项目陷入困境，美国的退出影响一些联合国机构的正常运营，并可能使2030年可持续发展议程（SDGs）中至少12个关键指标出现倒退，使气候适应、性别平等等多个领域的发展进程陷入停滞，直接威胁到联合国可持续发展目标的实现进程。