巴勒斯坦：长期冲突下的国际援助

作者：曾璐

数十年巴以冲突中，国际援助如何支持巴勒斯坦的发展？此次巴以冲突爆发后，主要捐助国又是如何应对？

10月6日，巴勒斯坦哈马斯（Hamas）武装分子冲破隔离墙在以色列发动袭击，造成至少1200名以色列人死亡，200多人被劫持为人质。三天后，以色列开始对加沙地带进行空中、海上和陆地袭击，同时准备地面进攻。以色列军队表示，他们的目标是哈马斯而非平民。

（AP/图：以色列警察疏散受加沙火箭弹影响的平民）

截至10月21日，巴勒斯坦方面表示，已有超过4000名巴勒斯坦人在袭击中死亡，其中包括超过1500名儿童。联合国人权事务高级专员办事处（OHCHR）表示，加沙地带已有至少11名记者、28名医护人员和14名联合国工作人员在此次袭击中丧生。联合国人道主义事务协调厅（UNOCHA）表示，自冲突开始以来，约有100万人流离失所，占加沙总人口近一半。

（GETTY IMAGES/图：以色列空袭加沙地区伊斯兰国家银行建筑物）

巴勒斯坦：西岸和加沙

巴勒斯坦包括约旦河西岸和加沙地带。西岸由承认以色列的巴勒斯坦解放组织执政，被大多数国家视为巴勒斯坦人的合法代表。2007年，激进伊斯兰组织哈马斯在巴勒斯坦议会选举中获胜并长期控制加沙，哈马斯拒绝以色列的和平进程并致力于摧毁以色列。美国、欧盟等国家和国际组织将哈马斯认定为恐怖组织。自2007年起，以色列对加沙地带进行封锁，邻国埃及也严格限制通过拉法过境点（Rafah）的行动。至今，加沙地带遭到封锁并与世隔离超过16年。

以色列限制和封锁严重影响巴勒斯坦发展

以色列在约旦河西岸巴勒斯坦领土驻扎以色列国防军（IDF）、设立“隔离墙”、建立以色列定居点、进行行政控制、并发布和执行军事命令，严重影响西岸巴勒斯坦人的日常生活。

自2007年以来，以色列封锁加沙地带，防止武器、弹药和武装分子进入加沙，以减少对以色列境内的袭击和冲突，并对加沙地带施加经济和政治压力。以色列关闭埃雷兹过境点，只允许特定人员通过；封锁加沙地带海上边界并限制船只进出；封锁加沙地带空域，只允许以色列政府或特定授权航空器进入；并严格管制加沙地带进出口物质。

这些限制和封锁措施导致巴勒斯坦物资短缺、就业率下降、基础设施情况恶化。联合国安理会第2334号决议谴责以色列在西岸和东耶路撒冷建立定居点的行为，并要求立即停止一切定居点扩建活动。联合国2020年的一份报告指出：以色列的封锁导致加沙高达16亿美元的经济损失，并导致贫困和失业率飙升。联合国呼吁以色列解除封锁。

（AI Jazeera/图：西岸隔离墙）

“巴勒斯坦”与“西岸和加沙”。不同国家和国际组织根据不同的政治观点、法律、立场或外交考虑使用不同名称来指代巴勒斯坦。一些国家承认巴勒斯坦是独立国家，并将约旦河西岸和加沙地带称为“巴勒斯坦领土”。另一些国家和国际组织则使用“西岸和加沙”、“被占领土”或“有争议领土”指代巴勒斯坦。某个国家或国际机构用于指代巴勒斯坦国的名称不一定反映其承认或否认巴勒斯坦的地位，而是反映其对以色列 – 巴勒斯坦冲突的立场及其与有关各方的外交关系。

巴勒斯坦面临严重发展和人道主义挑战

过去数十年国际援助效果有限。过去数十年，国际组织和捐助国向巴勒斯坦提供了大量发展和人道主义援助，西岸的生活条件和基础设施有明显改善。曾经崎岖不平的土路变得平坦。儿童标准疫苗接种率已接近100%。男孩和女孩的上学和识字率达到创纪录水平。然而，持续的政治挑战、有限的资源和协调困难导致巴勒斯坦的发展举步维艰。

巴勒斯坦被占领土主要统计数字

指标	西岸	加沙地带	总数
人口	3,154,418	2,136,507	5,290,925
面积(km2)	5,655	365	6,020
人均GDP (美元)	4,197	1,208	2,923
贫困率	13.90%	53.00%	29.20%
男性劳动参与率	73.60%	61.20%	68.90%
女性劳动参与率	1 7.2%	17.30%	17.20%
青年劳动参与率 (15-24岁)	31.70%	24.50%	28.80%
男性失业率	12.40%	41.90%	22.40%
女性失业率	28.90%	65.00%	42.90%
青年失业率(15-24岁)	27.80%	68.90%	41.70%
每千名居民医生数	3.25	2.71	3.03
每千名居民护士数	3.61	5.64	4.43
每千名居民教师数	12.31	10.2	11.46
29岁以下人口占比(%)	64%	69%	66%
难民人口占比 (%)	26.30%	66.10%	42.20%
年人口增长率	2.20%	2.90%	2.50%
粮食不安全率(%)	8.90%	64.4%	31.20%

数据来源：联合国（2022年11月），巴勒斯坦中央统计局。西岸人口数据包括东耶路撒冷；其他数据不包括东耶路撒冷。贫困数据为2017年的最新官方统计数据；其它为2020年或2021年的数据。

封锁加沙导致经济情况恶化。2022年，巴勒斯坦人口540万人，其中西岸人口319万，人口密度较低。加沙地区人口217万，每平方公里平均人口密度高达约5500人，是全球人口密度最高的地区之一。以色列控制西岸超过60%的土地，并在2007年以后持续封锁加沙，导致西岸发展受限，加沙经济孤立，生活条件急剧恶化。贫困、失业和粮食不安全使人们陷入困境，俄乌冲突导致的粮食和汽油价格上涨加剧了这一困境。截至2022年底，巴勒斯坦失业率为24.4%，比上一年低两个百分点。其中，西岸失业率为13.1%，加沙失业率高达45.3%。36%的巴勒斯坦人口生活在贫困线以下。

（Pixabay/图）

基础设施面临巨大挑战。财政拮据、政治不稳定、以色列限制和封锁导致巴勒斯坦在获取水、能源和土地等基本资源方面困难重重，规划、发展和维护基础设施也面临巨大挑战。西岸和加沙水资源有限，废水处理设施不足，加沙的大多数人口缺乏清洁饮用水。巴勒斯坦面临电力短缺，电力供应依赖以色列、当地发电厂和私人发电机。加沙饱受停电之苦，每天只有几个小时的电力供应。此外，巴勒斯坦在通信和技术、道路和公共交通系统等基础设施方面也面临巨大挑战。

社会发展和人道主义需求依赖国际援助。巴勒斯坦只有三分之一的儿童能够享受社会保护计划，儿童健康和营养指标不断恶化。对于许多仍然住在难民营中、完全依赖援助物资运送的难民来说，情况尤其困难。冲突经常爆发，药品严重短缺，医疗保健系统也依赖于国际援助，尤其是与以色列发生军事冲突时更是不堪重负。巴勒斯坦约有210万人需要人道主义援助，加沙地带依赖国际援助的人口则高达约80%。

（CSS Point/图）

难民问题悬而未决长达七十五年。1948年第一次中东战争后，数十万巴勒斯坦难民被迫离开家园。时至今日，巴勒斯坦难民危机成为世界上持续时间最长且仍悬而未决的难民问题。2023年5月，联合国召开高级别会议，纪念超过70万巴勒斯坦人从后来成为以色列的土地上沦为难民七十五周年。1950年，联合国近东救济工程处为70万名巴勒斯坦难民服务。如今，约590万巴勒斯坦难民有资格获得联合国近东救济工程处的服务。

巴勒斯坦长期获国际社会广泛援助

1994年到2020年，流向巴勒斯坦的援助总额超过400亿美元，主要（35.4%）用于支持巴勒斯坦权力机构（PA）的预算，其余部分用于支持巴勒斯坦的社会服务和经济领域发展。欧盟、美国、沙特、德国等位居为巴勒斯坦提供最多援助的国家和组织之列。

主要资助国对巴勒斯坦双边官方发展援助
（2011-2021）

图源：作者根据OECD数据制作。2011年-2018年沙特数据缺失。

西岸和加沙接收援助总额（1993-2021）

图源：作者根据OECD数据制作。

美国支持改善巴勒斯坦人民生活

1950年到1994年，美国主要通过联合国救济和工程机构向巴勒斯坦提供援助。1994年以来，美国已向联合国近东救济工程处提供了超过50亿美元的援助。1990年代中期，美国开始向巴勒斯坦人提供双边援助，主要通过美国国际开发署（USAID）提供。

USAID对西岸和加沙地区的援助致力于“改善巴勒斯坦人民生活，为可行的两国解决方案创造条件”。USAID的经济复苏和增长项目致力于促进生产力，营造吸引投资的环境，支持巴勒斯坦企业进入市场。青年赋权项目支持青年建立技能，创造收入并加大社区参与。民主与治理项目支持民间社会组织实施社会和社区发展项目，扩大在西岸和加沙的社区发展和冲突缓解中发挥的关键作用。水资源和卫生项目支持当地居民获取清洁水资源和安全饮用水，并加强废水管理，改善脆弱社区居民的环境、健康和生活质量。弱势群体项目支持西岸和加沙最脆弱群体的食品援助、卫生用品和医疗用品等非食品紧急需求。人道主义项目提供挽救生命的人道主义援助，包括食品券、基本医疗物资、初级卫生和心理支持服务、医院公共卫生培训、儿童保护服务等。USAID还支持全球疫苗倡议COVAX计划向西岸和加沙提供超过100万剂新冠疫苗。

（SuchTV/图）

1994年至2021年，美国向巴勒斯坦提供了超过57亿美元援助。2021年9月至2024年，USAID预计将向巴勒斯坦提供超过5亿美元的项目资金。

欧盟支持巴勒斯坦获更大控制权、自治权和能力

欧盟战略聚焦五大优先事项：民主、法治和人权；治理改革、财政巩固和政策；提供可持续服务；气候变化、水资源和能源自给自足和获取；以及可持续经济发展。

《邻里、发展与国际合作工具》（NDICI）是欧盟与巴勒斯坦开展发展合作的主要工具。欧盟通过三种方式支持巴勒斯坦。一是直接财政支持。欧盟通过巴勒斯坦-欧洲社会经济援助管理机制（PEGASE）帮助巴勒斯坦权力机构支付西岸部分公务员工资，支持建立有效和负责任的机构，维持两国解决方案的可行性。欧盟还支持最脆弱的巴勒斯坦家庭和医疗转诊需求，并鼓励和支持关键部门改革。二是支持难民。欧盟是巴勒斯坦难民的最大资助方之一。欧盟支持联合国近东救济工程处提供支持，为在难民营工作的教师、医生和社会工作者支付工资，确保营地为难民提供健康、教育和社会服务。三是支持创造就业机会，获取水资源和能源。此外，欧盟与由美国、欧盟、俄罗斯和联合国发起的四方办公室合作，支持以色列和巴勒斯坦就能源和水资源等开展合作。

2018年到2021年，欧盟为联合国近东救济工程处提供了4.88亿欧元的支持， 2022年和2023年，欧盟分别为联合国近东救济工程处提供了9700万欧元和8200万欧元的支持。2022年，欧盟为PEGASE机制提供了1.45亿欧元的支持，其中5500万欧元用于工资和养老金，1300万欧元用于支持东耶路撒冷医院，5000万欧元用于支持最脆弱的家庭。新冠疫情期间，欧盟额外提供2000万欧元，用于购买欧洲药品管理局（EMA）授权的新冠疫苗。此外，欧盟每年还有1200万欧元用于东耶路撒冷的项目。

（EU/图）

德国支持巴勒斯坦权力机构发展

德国重点支持巴勒斯坦权力机构的发展，特别是建立一支高效和社区关系良好的巴勒斯坦警察部队。德国支持促进青年的教育和职业培训，增加就业并促进可持续经济发展。德国还支持地方善治和民间社会发展。德国将发展合作与巴勒斯坦政府的优先事项相结合。自2017年以来，德国资助加沙地带的中央污水处理厂，参与学校和市政基础设施的建设和翻修，支持改善加沙地带水资源和卫生的发展。此外，德国通过双边援助和欧盟向巴勒斯坦提供紧急粮食援助、基本医疗保健、心理支持和保护措施等人道主义援助。德国对巴勒斯坦的官方发展援助主要通过联合国近东救济工程处、红十字国际委员会（ICRC）、世界粮食计划署（WFP）和联合国人道主义事务协调厅实施。

自1980年代初以来，德国已向巴勒斯坦提供超过12亿欧元的双边援助。此外，德国积极支持欧盟、世界银行和联合国近东救济工程处等多边机构在巴勒斯坦开展发展和人道主义项目。2020年，德国政府总共为巴勒斯坦提供了约1.93亿欧元的资金，用于发展合作和过渡性发展援助、人道主义援助、稳定与和平建设以及文化教育。

英国保护人民权利，增加机会和复原力

英国对巴勒斯坦的援助致力于支持难民并解决人道主义需求，保护巴勒斯坦人的权利，增加经济机会，提高巴勒斯坦权力机构能力和加强问责。

英国官方发展援助主要支持五大项目。难民项目向联合国近东救济工程处提供可预测的多年期资金，支持该机构向巴勒斯坦难民提供基础教育、卫生服务、疫苗、健康服务和救济服务，并促进地区稳定。经济赋权和发展项目在水、能源、贸易和海关领域向巴勒斯坦提供经济发展援助，通过支持机构能力和基础设施建设，推动经济增长和包容性就业。人道主义项目向注重长期需求和优先部门的伙伴机构提供可预测的多年期资金，支持提高家庭的复原力，在人道主义紧急情况下拯救生命，并防止人道主义局势进一步恶化。加强机构和民间社会能力项目在公共财政管理和基本服务提供等领域向巴勒斯坦权力机构提供技术援助，并支持民间社会组织。冲突稳定与安全基金计划推动建立有效和负责任的巴勒斯坦机构，保护和援助弱势社区，为建国和政治过渡做准备，以维护两国解决方案的可行性，维护国际人道法并应对新出现的需求。此外，英国还为世界银行、联合国机构等多边机构在巴勒斯坦的发展和人道主义项目提供资金。

（Scott/图）

2016-2017财年到2019-2020财年四年间，英国政府一共为巴勒斯坦提供了约4.77亿英镑（约6.15亿美元）援助。近年来，英国政府大幅下调援助预算。2023-2024财年和2024-2025财年，英国对巴勒斯坦的官方发展援助预算分别为1700万英镑（约2060万美元）和2900万英镑（约3517万美元）。

沙特为巴勒斯坦提供“持续和广泛支持”

1994年到2020年，五个石油和天然气资源丰富的阿拉伯国家为巴勒斯坦提供了总额约为85亿美元的援助。其中沙特提供了总额约为40亿美元的官方发展援助。

1994年到2020年，沙特向联合国近东救济工程处提供了超过10亿美元的支持。沙特向巴勒斯坦提供2.63亿美元用于约旦河西岸和加沙地带的巴勒斯坦难民营以及Ain Al Hilweh和Nahr Al Bared难民营的建设和翻修。沙特还提供1.07亿美元用于联合国近东救济工程处实施拉法住房项目，包括建设752个住房单位，四所学校，卫生中心，文化中心，商场和清真寺，并铺设道路，照明灯和供水设施。

中国支持经济建设和改善人民生活水平

中国致力于支持巴经济建设和改善人民生活水平。中国在巴勒斯坦先后实施完成巴卡难民小学、加沙中学、加沙海滨公路、外交部大楼、太阳能电站等40多个援建项目，多次向联合国近东救济工程处和巴勒斯坦政府捐款捐物，并为数千名巴勒斯坦各领域人才提供培训，支持巴勒斯坦能力建设。

2012年，中国政府向巴勒斯坦提供100万美元援助。2016年，习近平主席宣布向巴勒斯坦提供5000万人民币（约759万美元）援助。2018年，中国向巴勒斯坦提供100万美元紧急人道主义援助。同年，习近平主席宣布向巴勒斯坦提供1亿元人民币（约1500万美元）援助。2019年，中国向巴勒斯坦政府提供200万美元紧急人道主义援助。2020年，中国向巴勒斯坦捐赠两批抗疫医疗物资，并向巴勒斯坦派遣抗疫医疗专家组。2021年，中国向巴勒斯坦援助10万剂新冠疫苗，2022年，中国联合埃及向加沙地带援助50万剂新冠疫苗，并派遣医疗专家组。

（外交部/图：中国援建儿童医院太阳能发电设备）

2018年，中国向联合国近东救济工程处提供235万美元捐款。2019年和2020年，中国先后两次向联合国近东救济工程处各捐资100万美元，并提供抗疫和健康物资援助。2021年，联合国近东救济工程处收到中国政府100万美元的捐款。

各方向巴勒斯坦提供紧急援助

以色列在此次冲突中关闭了过境点，并停止向加沙提供电力、燃料和食品。埃及或因顾虑巴勒斯坦人无限期大量涌入，不愿开放过境点。在持续多日争论和斡旋之后，埃及和加沙地带之间的拉法过境点于10月21日开放，第一个由20辆载有医疗物资和食物的卡车组成的车队已经通过口岸。与此同时，两名此前被绑架的美国人质获释。联合国救济负责人马丁·格里菲思（Martin Griffiths）表示，每天需要约100辆卡车的人道主义物资来满足加沙被困居民的需求。

10月10日，丹麦和瑞典宣布暂停向巴勒斯坦支付发展援助，但将继续提供人道主义援助。同时将彻底审查对巴勒斯坦的援助以确保资金不被滥用于间接支持恐怖组织。
10月10日，欧盟和海湾领导人在马斯喀特举行会议并发表联合声明，呼吁持续对巴勒斯坦提供援助，并强调持续支持联合国近东救济工程处的重要性。

10月14日，欧盟宣布将对加沙的人道援助提高到7500万欧元（约7880万美元），并将与联合国机构等合作确保援助物资到达有需求的人。

10月16日，欧盟启动人道主义空中桥梁，计划派遣数个航班飞往埃及，将联合国儿童基金会（UNICEF）提供的物资、药品和卫生包提供给加沙地区的人道主义组织。

10月16日，英国宣布将额外提供1000万英镑（约1218万美元）援助资金支持巴勒斯坦人民。