国际发展合作本土化：美国国际开发署的实践与进展

作者：黄真

美国国际开发署提出哪些本土化政策目标？其实施取得哪些进展？面临哪些挑战？

发展合作本土化（localization）以及本土主导的发展（locally-led development）源自1970年代的参与式发展（participatory development）。从2000年代初开始，发展领域关注援助有效性，进而关注发展有效性，并提出“以人为本的2030议程”（people-driven 2030 Agenda）。近几年，新冠疫情、地区冲突等全球挑战频发，各国呼吁变革传统的国际发展模式，包括加强发展合作本土化和发展有效性。

2022年，美国国际开发署（USAID）等22家双边援助机构和26家基金会联合发表了《支持本土主导的发展资方声明》（Donor Statement on Supporting Locally-Led Development）。声明强调了本土化对实现发展合作目标的积极意义，并表示将通过为受援国本土机构直接提供更多资金等一系列行动推动本土化。

本土化 Vs 本土主导的发展

本土化是国际发展行动实施路径的总称，旨在促进项目所在国当地自主推动发展项目从立项、设计、实施直至评估的全过程，以促进发展成果在当地的落实。OECD最近的报告将本土化定义为：旨在推动传统发展援助资金提供方和实施方的发展援助政策、机制和实践，以促成本土主导的发展合作实现的转变过程。

本土主导的发展则为“在持续进行的发展过程中，无论是否具备国际支持，本土机构都有权进行发展活动的规划、设计、实施（包括对资金的控制）、监测评估和总结。”本土主导的发展是众多谋求发展的本土社区和机构已经在开展的工作，即按各自的需求谋求发展。

目前，多数发展合作机构并不区分两个概念。

USAID提出本土化政策

拜登政府上任伊始明确提出加强美国对外援助的本土化，即要将更多对外援助资金提供给受援国本土社会组织。Smantha Power就任USAID署长后致力于推动USAID落实发展援助“本土化”。据此，USAID推出了相应的目标、政策和实施办法。

（USAID/图）

2021年11月，USAID提出推动发展合作本土化的两项目标。一是到2025年，至少四分之一的发展合作资金直接提供给东道国的本土合作伙伴；二是到2030年，至少一半项目由当地社区主导，以确定优先事项、参与项目活动设计、推动项目实施并评估项目成效。目标一界定支持本土化的“直接资金”包括：直接提供给东道国合作伙伴的“当地直接资助”，直接资助区域内多个国家的“地区直接资助”，以及直接资助伙伴国政府的G2G。目标二则旨在提升资金使用中本土资金使用方的主导性，要求USAID一半的项目为当地行动方主导。两个目标相辅相成。直接资助是支持地方自主权的重要体现，当地机构在发展方式、路径和实施方面的自主能力则是本土主导发展的核心。

USAID采取本土化措施

变革机构内部系统和文化。USAID从2021年就开始行动，加强对员工本土化的能力建设，以便他们在发展援助资金使用决策、拨付、监管过程中切实推动本土化。主要措施包括：首先，提供实用工具协助员工进行本土化工作，为相关员工提供专门培训，增聘新员工以保证本土化工作的推进。其次，增聘驻东道国办公室的当地专家（Foreign Service Nationals），这些专家更了解当地的情况及需求，并被赋予更大的职权参与资金使用决策及项目评估。

简化与东道国本土实施方的合作方式。传统上USAID项目资金的申请流程颇为复杂，且只能用英文申请，因此往往是国际机构或者美国机构获得项目资助，然后分包给东道国当地机构执行。USAID简化了项目资金申请流程，鼓励工作人员主动联系本土合作伙伴并分享资助信息、推动建立新伙伴关系。这些调整提供了更灵活、适应性更强且更简便的机制，授权USAID参与资金使用分配的员工在符合条件的情况下向东道国本土机构提供直接资金，并且扩大了当地合作伙伴用其他语言申请项目资金的机会。在支持发展项目时，USAID也更多地与本土合作伙伴共同设计项目（co-creation approaches），并且在共同设计项目过程中为这些合作伙伴提供培训以推进本土主导的可持续发展。与过去相比，这些变化有助于本土合作伙伴更容易接触到USAID，也有更多机会直接申请USAID的资金。

开发评估指标体系。USAID咨商和访谈了内部员工、东道国及美国合作伙伴以及当地社区等多个利益相关方，并在此基础上设计了一套试行评估指标（Locally-Led Programs indicator），以评估项目提升本土主导性和领导力的进展。该方法采用一套“良好实践”指标，跟踪UASID的项目能在多大程度上促进本土合作伙伴的领导力和自主性。试行指标包括四大类共14个提升本土领导力的实践做法。在将该套试行指标用于评估2023财年目标二进展后，USAID指出，试行指标并未列出所有能提升本土领导力的实践做法，将根据2023财年试用结果进一步调整评估指标，并在2024财年的评估中全面使用该评估指标。例如，USAID员工反馈，如将“良好实践”按照项目周期阶段划分，更有助于在实践中将目标二的项目设计、实施、评估监测总结等要求纳入考量。

美国国际发展署本土化试行评估指标

直接与本土合作伙伴工作

• 直接与当地或区域合作伙伴合作

建立有效的本土伙伴关系

• 与当地或区域合作伙伴合作共同设计项目
• 与当地或区域合作伙伴合作的项目是描述性（descriptive）而非规定性（prescriptive）
• 项目覆盖当地和区域合作伙伴的全部成本

认可、发挥及提升本土能力

• 基于需求的能力提升
• 提升当地和区域合作伙伴能力，使其能直接与USAID合作
• 采用因地制宜的方法界定项目的成果
• 在支持主体发展项目（prime assistance award）过程中纳入过渡性项目（transition award），支持本土机构提升未来执行USAID项目的能力。
• 与当地专家一起评估项目进展
• 将项目分包给当地实体机构

社区直接参与

• 项目设计深入社区倾听当地需求
• 与当地合作伙伴（包括社区）共同设计项目
• 将包括当地社区在内的利益相关方参与反馈和问责制度化
• 实施参与式监测、评估和总结

USAID本土化取得进展

2023年和2024年，USAID先后发布《2022财年本土化进展报告》和《2023财年本土化进展报告》，梳理本土化政策的具体目标以及落实进展。

（USAID/图）

支持本土化“直接资金”目标有积极进展，非洲和医疗卫生最为明显。根据USAID的评估报告，过去五年，USAID提供给本土执行机构的直接资金显著增加，在2022财年达到近16亿美元，即资金总额的10.2%，为历年来的最高比例。其在非洲的驻地办公室在扩大与当地合作伙伴的直接合作方面尤为突出，2022财年有近 25% 的资金直接支持了当地合作伙伴。由总统艾滋病紧急救援计划（PEPFAR）领导的卫生部门是另一个亮点，在2022财年有将近20%的资金直接提供给当地合作伙伴。2023财年，USAID 提供给本土执行机构的直接资金占比上有所下降，为9.6%，但直接支持本土项目和本土合作伙伴的数量均有所增加。2023财年，USAID在非洲地区直接支持本土行动的资金比例是在所有地区中最高的，占该地区发展资金的22%，其中医疗卫生领域支持本土行动的力度最大，超过该领域资金占比20%。

当地社区主导目标实施进展和效果有待观察。2023财年，USAID在半数项目（约2500个）中使用试行评估方法衡量该目标的进展。被评估项目中有53%采用了“良好实践”清单中至少两种方法。报告指出，如果按调整后的评估方法，2023财年试点评估的项目中达到标准的项目刚超过25%。该报告还指出，此评估方法不能评估这些具体做法的实施质量，也未能评估当地执行机构的领导能力和主导性究竟有多大程度的提升。为有效提升当地领导力和实际参与能力，USAID已就若干良好做法提供了新的培训、实施指导和一些实用工具。此外，为了更好地了解本土化实施情况，USAID也开展了专题研究，分析发展项目中“本土化”相关实践、流程和机制实际效果。研究结果将于2024年第四季度公布。

本土化发展面临挑战

尽管取得了积极进展，以USAID为代表的OECD发援会成员国发展合作的本土化进程仍然面临一些挑战。主要包括：

如何界定本土机构和本土化需要。目前，OECD成员国的发展机构还未形成一套各方认可的衡量本土化指标。如何协调和平衡东道国国家层面和地方各级层面的不同发展需求是本土化过程中的一个挑战。国家层面与地方层面的发展优先事项或者战略往往有所不同。USAID等双边机构的对标合作方一般是东道国中央政府，而符合USAID本土化目标的本土执行机构则不一定是东道国政府机构。这一情况给USAID为本土执行机构提供更多直接资金的本土化目标带来了挑战。不仅如此，政府机构与社会组织对哪些发展需求是最为急迫也有不同看法。对此，USAID也承认本土是一个复杂概念，有些细节要视具体情况而定。

（Pixabay/图）

如何平衡本土化目标与发展机构的风险管理与合规要求。作为政府发展合作机构，USAID使用的政府预算资金需提请国会审核和批准。由于国会对政府资金使用的安全性和合规性等有严格要求，USAID等双边发展机构的发展项目往往在合规程序和风险管理方面有严格要求。例如，USAID要求资金使用机构具备财务和风险管理制度，对项目申请机构开展复杂的尽职调查程序，资金拨款使用流程也比较复杂。这些复杂的合规程序和风险管理要求对实施机构的能力提出了很高的要求。长期与USAID合作的国际机构或美国机构熟悉这套流程，且有较高能力满足相关要求。对很多东道国本土机构而言，这套流程则过于复杂因而超过能力范围。2023年，OECD发援会成员国组织了平衡风险管理和本土主导的专题研讨，讨论了本土化过程中哪些风险需要承担，哪些风险需要规避，如何根据具体情况采取更灵活的风险管理机制，发展合作机构间如何共享尽职调查评估信息，以及如何与更多利益相关方合作以降低可能因为风险而给发展机构的声誉造成的负面影响等问题。2022年，USAID更新了《风险偏好声明》，表示愿意为推动本土化承担一定程度的风险（smart and disciplined risks）。USAID认为，与经验丰富的合作伙伴相比，新的本土合作伙伴可能带来一些风险。USAID在扩大合作伙伴范围时会认真考虑风险问题，并将与本土合作伙伴密切合作，共同识别风险并制定风险管理方案。

如何平衡USAID的“天然使命”与“本土化”目标。美国前防长Robert Gates曾将外交、对外援助、战略沟通等称为维护国家安全的重要工具。USAID在执行对外援助政策和实施对外援助项目时，不可避免要贯彻美国政府的外交及国家安全政策。这是USAID的“天然使命”。在全球地缘格局复杂且充满挑战的现实情况下，当美国的外交及国家安全政策与东道国的本土需求不一致时，USAID在其发展援助中落实本土化将面临巨大挑战。美国一些研究者也认为这种政治使命是USAID提出的本土化目标难以逾越的障碍，在服务美国外交和国家安全政策这一使命的主导下，USAID的国际发展项目和资金会或倾向于为美国机构提供更多机会。

（注：USAID的2022财年为2021年10月至2022年9月，2023财年为2022年10月至2023年9月）