应对全球挑战：国际金融机构改革正当时

作者：曾璐

世界银行、国际货币基金组织等国际金融机构能否有效应对日益复杂的全球挑战？全球各方推动国际金融机构改革取得哪些进展？

国际金融机构（IFI）以其强大的资金实力、专业知识和全球影响力，成为支持发展中国家抵御危机和重建的关键防线、以及全球发展治理的核心力量。气候变化、新冠疫情等前所未有的全球挑战，叠加地缘政治冲突，给世界各国带来严重冲击，并对最贫困和最脆弱人群产生毁灭性影响。距2030年仅有六年时间，而全球可持续发展议程的大部分进展已经停滞不前甚至出现倒退。面临复杂交织的全球挑战，国际金融机构的应对能力正承受前所未有的压力。

国际金融机构是全球发展治理的核心力量

国际金融机构主要包括国际货币基金组织（IMF）和多边开发银行（MDB）。全球有约三十家多边开发银行。包括世界银行集团（WBG）、非洲开发银行（AfDB）、亚洲开发银行（ADB）和美洲开发银行（IDB）等区域性开发银行，以及亚洲基础设施投资银行（AIIB）等近年成立的多边开发银行。

部分多边开发银行

No.	创立	名称	总部
1	1944	世界银行（WBG）	美国
2	1956	欧洲委员会开发银行（CEB）	英国
3	1958	欧洲投资银行（EIB）	卢森堡
4	1959	泛美开发银行（IDB）	美国
5	1960	中美洲经济一体化银行（CABEI）	洪都拉斯
6	1963	国际经济合作银行（IBEC）	俄罗斯
7	1964	非洲开发银行（AfDB）	科特迪瓦
8	1966	亚洲开发银行（ADB）	菲律宾
9	1967	东非开发银行（EADB）	布隆迪
10	1970	加勒比开发银行（CDB）	巴巴多斯
11	1970	拉丁美洲开发银行（CAF）	委内瑞拉
12	1970	国际投资银行（IIB）	匈牙利
13	1973	西非开发银行（BOAD）	多哥
14	1974	阿拉伯非洲经济开发银行（BADEA）	苏丹
15	1974	伊斯兰开发银行（IsDB）	沙特阿拉伯
16	1974	丰普拉塔开发银行（FONPLATA）	玻利维亚
17	1975	西非经共体投资开发银行（EBID）	多哥
18	1975	中非国家开发银行（BDEAC）	刚果
19	1975	北欧投资银行（NIB）	芬兰
20	1985	东南部非洲贸易和开发银行（TDB）	肯尼亚
21	1989	太平洋岛屿开发银行（PIDB）	萨摩亚
22	1991	欧洲复兴开发银行（EBRD）	英国
23	1993	非洲进出口银行（AFREXIMBANK）	埃及
24	1997	黑海贸易和开发银行（BSTDB）	希腊
25	2005	经合组织贸易和开发银行（ECOTDB）	法国
26	2006	欧亚开发银行（EDB）	哈萨克斯坦
27	2014	新开发银行（NDB）	中国
28	2015	亚洲基础设施投资银行（AIIB）	中国

（国际发展观察/表）

国际金融机构致力于推动可持续经济增长。IMF致力于促进国际金融稳定和可持续经济增长。与多边开发银行不同，IMF不为特定项目提供贷款，而是向危机中的国家提供财政支持，帮助恢复经济稳定和增长。多边开发银行在全球减贫和可持续增长与发展中发挥关键作用。多边开发银行向发展中国家提供贷款、赠款和技术援助，支持基础设施建设、教育、卫生等领域，促进经济增长和发展，帮助减少贫困和不平等，并在危机时期提供紧急财政支持和技术援助，帮助中低收入国家渡过困境。

国际金融机构主要资金来自成员国。IMF的资金来自成员国认缴份额（quotas）、多边和双边借款安排。截至2023年，IMF的资源总额约为9820亿特别提款权，相当于约6950亿特别提款权（约合9320亿美元）的贷款能力。世界银行的资金来自成员国资本认购、资本市场发行债券、会员国捐款、以及国际复兴开发银行（IBRD）和国际金融公司（IFC）贷款利息支付产生的净收益。仅2023财年，世界银行集团就为伙伴国家提供1283亿美元的资金。

（boell/图）

G7和G20对国际金融机构治理和改革产生重大影响。七国集团（G7）和二十国集团（G20）利用集体影响力、财政资源和政策协调平台，倡导国际金融机构有效响应全球经济中不断变化的需求。G7成员国是国际金融机构的主要捐助国，提供资本、为信托基金和项目提供资金支持，并协调立场，倡导和推动特定政策或改革。G20则为成员国提供了更为包容的平台，共同推动IMF和世界银行关注全球关键经济问题，合作倡导增强金融稳定、促进可持续发展，并应对贫困、不平等和气候变化等挑战。近年来，G20在推动国际金融机构应对全球挑战的改革中发挥了核心作用。

私营部门、民间社会组织等在国际金融机构治理和运营中发挥重要作用。私营部门和民间社会组织通过咨商机制参与推动国际金融机构治理，并推动政策制定更加有效、包容和公平。私营部门以其专业知识、先进技术、创新能力和资金，支持国际金融机构政策制定、并为项目提供技术支持、创新方案和项目融资。民间社会组织推动国际金融机构改进信息披露和透明度，倡导政策和项目符合社会公正和环境可持续性原则，并参与项目实施。

国际金融机构面临前所未有的挑战

1944年，IMF和世界银行成立以支持二战后重建。成立至今，IMF成员国数量从数十个增加到近200个，总资源却从全球GDP的3%下降到1%左右。数十年来，国际金融机构努力应对不同挑战，帮助数十亿人摆脱了贫困，为全球可持续发展做出巨大贡献。仅过去五年，世界银行帮助1亿人找到工作，将医疗服务覆盖面扩大到逾10 亿人，每年减少2.3 亿多吨碳排放。然而，气候变化、新冠疫情等全球挑战叠加地缘政治冲突，导致各国减贫和长期发展进程遭遇重挫，加剧全球贫困和不平等，中低收入国家面临的债务负担，以及能源和粮食安全风险日益严重。复杂交织的全球挑战凸显国际金融机构面临前所未有的严峻挑战。

（AP/图）

现有机构无力应对日益加剧的全球挑战。到2050年，全球预计需要125万亿美元气候投资才能实现净零排放目标。然而，世界银行向面临气候挑战的发展中国家提供贷款支持时过于保守。IMF也被指在帮助各国适应气候变化方面做得不够，加大贫困国家债务负担。疫情期间，即便得到了国际金融机构的支持，低收入国家平均仅动员了GDP 2%的资源应对新冠疫情引发的危机，远低于富裕国家24%的平均水平。疫情导致一些中低收入国家债务水平大幅上升，疫后经济增长速度也远低于预期或可持续发展所需水平。《2023年可持续发展融资报告》显示，占全球最贫困人口超过40%的52个中低收入国家陷入债务困境或面临债务困境的高风险。全球挑战加剧程度和所需支持远超多边金融机构的应对能力。

治理结构未体现发展中国家需求和全球经济格局变化。世界银行和IMF的投票权与各成员国的经济规模相关。发达经济体拥有多数投票权，能在很大程度上影响国际金融机构的决策。而作为世界银行和IMF主要借款国的发展中国家对国际金融机构决策影响有限。中国、印度等新兴经济体过去几十年的迅速崛起也未能显著改变这一局面。高收入国家目前在IMF保持60%以上的投票权，印度、中国和巴西等中等收入国家拥有32.4%投票权，低收入国家则仅拥有6%的投票权。此外，IMF总裁和世界银行行长通常分别由欧洲人和美国人担任。

IMF和世界银行投票权占比（2021年）（Global Education Project/图）

业务审批程序繁琐冗长，风险偏好保守。世界银行等多边开发银行贷款项目通常经历复杂而冗长的审批流程。会员国、项目受益国、执董会、管理层等各方立场和优先事项不同，难以就贷款项目决策高效达成共识。为确保资金的安全和有效使用，多边开发银行通常严格评估和谨慎管控项目风险，有时导致项目选择和决策较为保守。此外，多边开发银行严格遵守一系列国际法规和内部规章制度，确保项目符合环保、社会等标准以降低项目风险，但此举客观上影响了项目审批效率并加大执行期的复杂性。过于保守的风险偏好也对多边开发银行与私营部门的合作造成影响。

未能为发展中国家提供足够支持。面临日益加剧的全球挑战，国际金融机构治理结构过时，资源动员能力受限，审批程序繁琐冗长，风险偏好保守，因而未能为发展中国家提供足够支持。新冠疫情期间，IMF成员国花了长达17个月时间才就发行和分配6500亿新增特别提款权（SDR）达成一致。由于特别提款权分配以各国认缴份额为基础，分配给发展中国家的SDR仅占新增SDR总额的约三分之一。总人口高达14亿，居住着超过全球60%极端贫困人口的非洲大陆则仅分配到新增SDR的5.2%。面临迫切流动性需求的最不发达国家和小岛屿发展中国家分配到的SDR更是寥寥无几。

2021年新增特别提款权全球分配

（联合国/图）

各方积极推动国际金融机构改革

主要股东和借款国积极推动多边开发银行和IMF加快改革，扩大发展中国家的代表性，加强应对全球发展挑战的能力，并在应对全球挑战中发挥更大的作用。

推动国际金融机构在应对全球挑战中发挥主导作用。成员国积极推动改革世界银行的使命和愿景，推动其超越基于国家的传统工作方法，将气候变化和应对大流行病等跨国挑战置于工作的重中之重。成员国和借款国均支持世界银行成为更强大的机构，以必要的规模和速度提供资源，以应对气候变化等全球挑战和满足最贫困国家的迫切需求。各国也呼吁IMF在支持发展中国家应对债务问题上发挥应有作用。

（FSIN and Global Network Against Food Crises/图）

提高发展中国家在国际金融机构中的代表性。新兴和发展中经济体认为，IMF和世界银行的董事会等治理结构必须实现现代化，以反映新兴经济体的影响力，并扩大中低收入国家的声音，使发展中国家成为发展合作的主体而非对象。国际金融机构的领导权也应该向最合格的候选人开放，而不是局限于少数国籍的候选人。

敦促国际金融机构安全释放更多资本支持中低收入国家。成员国呼吁和敦促世界银行等多边开发银行积极利用资产负债表以释放数千亿美元的新贷款。发达国家和主要经济体也应为多边开发银行提供新的优惠融资，支持多边开发银行未来以更优惠的条件提供更多资源支持，并帮助各国开展改革和发展项目以应对全球挑战。此外，许多成员国支持将IMF未使用的SDR输送到面临风险和需要流动性支持的国家，从而帮助防止流动性紧缩演变成债务危机。IMF还应放宽其快速融资工具的使用限制，并在必要时暂停对重度借款人的利率附加费。

呼吁国际金融机构提高效率，动员私人资本并加大合作。借款国呼吁多边开发银行提高效率，加快贷款项目的部署和批准以及资金支付周期。成员国认为多边开发银行应充分利用私营部门的资金和专业知识，努力撬动私人资本投资中低收入国家。还应加大不同多边开发银行之间的合作，并推动创新融资和降低项目风险。此外，应利用全球疫苗免疫联盟（Gavi）等公私合作平台，扩大中低收入国家获得公共产品的机会，并推动可再生能源等技术的公平分配。

在主要股东和借款国的努力下，国际社会通过G20等平台和机制达成广泛共识，形成相关报告、倡议或议程，推动国际金融机构改革。

《多边开发银行资本充足率框架报告》建议多边开发银行释放更多资本。2022年7月，G20委托的专家组发布《多边开发银行资本充足率框架报告》(CAF)，建议做出五项战略转变，最大限度发挥多边开发银行的资本影响。报告建议：通过“非常可控的风险承受能力变化”，世界银行等多边开发银行可以在中期内增加数千亿美元贷款，同时保持AAA信用评级，并在资本市场上以有利条件借款。

《布里奇敦倡议》呼吁全面改革全球发展融资并获得广泛支持。2022年11月，巴巴多斯总理莫特利发起《布里奇敦倡议》，提议改革全球发展融资，富裕国家帮助中低收入国家应对气候变化。倡议提出改变贷款和偿还条款，防止发展中国家因洪水、干旱等连续灾害被迫借贷而陷入债务危机；要求多边开发银行额外提供1万亿美元贷款，支持发展中国家提高气候适应能力；并建议建立新机制，为气候灾难后的气候减缓和重建提供资金。该倡议得到法国总统马克龙、IMF总裁格奥尔基耶娃等人的高度认可。

（AP/图）

《我们的共同议程：改革国际金融机构》提出改革国际金融体系。2023年5月，联合国《我们的共同议程：改革国际金融机构》报告建议：改革国际金融机构治理和决策规则以反映不断变化的全球格局并赋予发展中国家更多话语权，大规模提高贷款规模和改善贷款条款，以支持气候变化等全球挑战，改变多边开发银行的商业模式，并有效利用私人可持续融资。

《加强多边开发银行：G20独立专家组的三重议程报告》建议改革多边开发银行以释放其潜力。2023年6月，这份由G20印度峰会委托的独立专家报告建议：对多边开发银行进行三重议程的改革。一是通过消除极端贫困、促进共享繁荣和促进全球公共产品的三大任务。二是到2030年将可持续贷款水平提高两倍。三是建立第三种融资机制，允许灵活和创新的安排，有目的地与愿意支持多边开发银行议程的投资者接触。

国际金融机构改革取得积极进展

自1944年成立以来，世界银行多次调整使命和目标以应对不断变化的发展挑战，从最初支持二战后欧洲重建，到2013年转向消除极端贫困和促进共享繁荣。过去几年，IMF也多次改革份额分配以提升新兴经济体的代表性。随着成员国、借款国等各方推动国际金融机构改革的压力不断增大，世界银行和IMF改革在2023年取得重要进展。

（Morocco Ministry of Finance/图）

世界银行改革关注全球挑战，扩大财务能力，提高效率并加强私营部门合作。2023年10月，世界银行公布了新的发展愿景和行动纲领，标志着世界银行2022年启动的《进化路线图》取得重大进展。世界银行将愿景重新定义为：在宜居的星球上创造一个没有贫困的世界，凸显世界银行将全球挑战纳入机构核心职责，同时保持对贫困和包容性增长的长期关注。世界银行提出改革金融政策，采用发行混合资本、改革担保机制和调整贷款权益比率等创新工具，预计在十年内提供1570亿美元的额外贷款能力。世界银行将识别新兴市场投资的障碍和潜在解决方案，扩大和动员创新工具，努力吸引更多私营部门投资并加大与私营部门的合作。世界银行将改革运营模式，在不降低标准的情况下，减少官僚主义，精简标准和程序，以提高效率、扩大影响，并提升有效参与和应对区域和全球挑战的能力。其他多边开发银行的改革也取得积极进展。非洲开发银行提出通过再分配SDR资助混合资本。亚洲开发银行推出亚太地区创新融资基金，并宣布扩张资产负债表以解锁新资金。

IMF批准份额增资并呼吁进一步调整份额分配。2023年12月，IMF理事会完成第十六次份额总检查，批准将成员国份额增加50%（即2386亿特别提款权，相当于约3200亿美元），同时减少对借入资源的依赖。此举预计将维持IMF当前贷款能力，并加强IMF维护全球金融稳定、满足成员国潜在需求的能力。成员国将在2024年11月15日前批准各自的份额增资。与此同时，IMF理事会呼吁在2025年6月前提出进一步进行份额调整的指导方法，以便在第十七次份额总检查期间开展份额比例调整工作，以更好地反映各成员国在世界经济中的相对地位，同时保护最贫困成员国的份额比例。

国际金融机构改革成效与展望

国际金融机构重大改革进展得益于广泛国际共识。G20独立专家组的《多边开发银行资本充足率框架报告》和《加强多边开发银行：G20独立专家组的三重议程报告》、巴巴多斯提出的《布里奇敦倡议》、以及联合国《我们的共同议程：改革国际金融机构》分别从发达和中等收入经济体、发展中国家、以及联合国的角度对国际金融机构改革提出建议，凸显主要各方就国际金融机构改革的必要性和紧迫性形成广泛共识。在此推动下，2023年世界银行秋季年会通过改革方案并采用了G20报告和《布里奇敦倡议》的一些重要建议，标志着国际金融机构改革取得重大和积极进展。

国际金融机构改革效果和影响仍有待观察。尽管世界银行改革方案获得了许多国家支持，主要国家的支持方式、融资数量和条件等具体细节和行动还有待落实，且许多改革举措尚未进入实施阶段。此外，改革触及世界银行传统业务模式，能在多大程度上改变根深蒂固的官僚机构仍面临挑战。IMF份额比例调整也将迎来一场政治和外交的较量。因此，此轮国际金融机构改革的效果和影响仍需要等待更长的时间再进行评估。

国际金融机构改革成败取决于发达国家和主要经济体支持。掌握世界银行和IMF主要投票权的发达国家和主要经济体的支持关系到国际金融机构改革的成败。发达国家和主要经济体为世界银行IBRD提供新资金并为国际开发协会（IDA）提供大量财政资源的能力，很大程度上将决定世界银行能够释放多少额外贷款，并为亟需适应气候变化的发展中国家提供多少额外支持。如果无法获得足够和有效的财政支持，世界银行改革努力或将付诸东流。IMF下轮份额总检查计划将调整各国份额比例。增加新兴经济体份额并保护贫困国家份额，将以减少发达国家份额为代价。此举能在多大程度上获得相关国家的政治支持仍存在较大不确定性。

（AFP/图）

联合国可持续发展目标（SDG）将于2030年到期。推动国际金融机构的有效改革，对重建各国对多边主义的信任，推动后2030议程，以建设更加繁荣、公平、宜居与和平的二十一世纪至关重要。国际金融机构改革需要各成员国就提高发展中国家的发言权，促进全球公共产品的提供等改革议程达成外交协议，并需要充分考虑和适应各国偏好和国情的多样性和复杂性。然而，日愈紧张的地缘政治冲突，迥异的国家利益和国内政治议程，导致各国就重建国际金融秩序达成共识面临更多挑战。而如果制度惯性持续下去，只会坚定新兴经济体寻求替代性“小边”倡议的决心。2024年即将召开的世界银行和国际货币基金组织年会、联合国未来峰会和G20巴西峰会，都已将国际金融机构改革纳入主要议程。期待改革议程取得积极进展，推动共同解决全球挑战，促进世界各国增长、就业和繁荣。