作者：曾 璐
联合国未来峰会发布《未来契约》，关注哪些领域，具有哪些意义？
2024年9月22日至23日，以“多边解决方案，创造更美好的明天”为口号的联合国未来峰会在纽约召开。未来峰会是第79届联合国大会最受瞩目的高级别会议，目标是达成全球共识，解决紧迫的国际问题，加快联合国2030年可持续发展议程并推动联合国系统改革。约130位国家元首和政府首脑出席峰会。中共中央政治局委员、外交部长王毅作为中国国家主席习近平的特别代表出席了峰会。
9月22日，各国领导人在未来峰会开幕式上通过了《未来契约》及其附件《全球数字契约》和《下一代宣言》，承诺加强国际合作，进一步发展多边主义框架，适应未来发展，努力建设一个安全、和平、公正、平等、包容、可持续和繁荣的世界。联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯（Antonio Guterres）称《未来契约》为具有里程碑意义的协议，是“朝着更有效、更包容、更网络化的多边主义迈出的一步”。
（联合国/图）
| 我们的共同议程 |
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2020年，联合国成立75周年正值新冠疫情肆虐全球。联合国会员国要求秘书长古特雷斯找出现有多边体系中存在的差距，为加强全球治理和未来的解决方案提出建议。2021年，古特雷斯提出《我们的共同议程》（Our Common Agenda）报告，阐述对全球合作的未来愿景。它呼吁建立包容、网络化和有效的多边主义，以便更好地应对和实现人民和地球的利益，并通过为可持续发展目标的行动提供动力，使世界回到正轨。报告阐述了可能的解决方案，以应对2015年以来出现的差距和风险，并呼吁在2024年举行未来峰会。 德国和纳米比亚常驻联合国代表作为《未来契约》谈判的共同协调人。赞比亚和瑞典以及牙买加和荷兰则共同推动《全球数字契约》和《下一代宣言》两个附件的谈判。《未来契约》协议经过约9个月谈判后达成。 |
未来契约取得哪些成果？
《未来契约》是多年来范围最广的国际协议，涵盖了几十年来无法达成协议的问题以及全新的领域。协议的首要目标是确保多边机构能够适应当今的现实和未来的挑战。《未来契约》强调了加强全球团结的必要性，并指出当今的全球挑战超出任何一个国家单独解决的能力范围。
（联合国/图）
《未来契约》聚焦可持续发展和发展筹资、国际和平与安全、科学、技术和创新与数字合作、青年和子孙后代，以及变革全球治理五个主题，并提出应对世界最大挑战的56项广泛行动。它敦促各国采取一切措施，履行现有承诺，并迎接新出现的挑战和机遇。
《未来契约》支持加速《2030 年可持续发展议程》，并承诺缩小资金缺口，这是许多希望在可持续发展目标上取得进展的发展中国家面临的主要障碍。文件重申了《巴黎协定》的气候目标，提出“以公正、有序、公平的方式在能源系统中摆脱化石燃料”，并承诺加大应对气候变化、生物多样性丧失和环境退化的努力。
《未来契约》主张所有国家有义务互相尊重主权和领土完整，履行裁军义务，减轻人工智能和致命自主武器系统带来的风险，追求没有核武器的世界。
《未来契约》提出投资儿童和青年以发展其潜力，并加强青年在国家和国际层面的切实参与。
《未来契约》提出改革安理会的有效性和代表性，纠正历史上非洲代表性不足的情况，加强联合国系统，提高发展中国家在国际金融机构决策中的发言权，多边开发银行调动更多资金帮助发展中国家满足发展需求，各方共同努力审查主权债务架构，以确保发展中国家能够可持续地借款，国际货币基金组织和会员国合作加强全球金融安全网。
此外，《未来契约》呼吁加强人权、性别平等和妇女赋权方面的工作，并重申地方和区域政府、民间社会、私营部门等其他利益相关方参与全球治理的重要性。
《未来契约》指出：今天，我们承诺多边主义的新起点。该公约中的行动旨在确保联合国和其他主要多边机构能够为人类和地球创造更美好的未来，使我们能够履行现有承诺，同时迎接新出现的挑战和机遇。
未来契约存在哪些争议？
围绕《未来契约》近一年的艰苦谈判体现出联合国近200个会员国之间在文化、宗教和地缘政治等方面存在的分歧。各国在核裁军、制裁、堕胎、国际金融机构和安理会改革以及对互联网的控制权方面争吵了数月。直到最后一刻，各国能否就《未来契约》达成一致仍存在不确定性。联合国秘书长古特雷斯因此准备了三个不同版本的演讲，分别用于协议得到批准、未被批准、和情况不明朗三种情况下的发言。
（联合国/图）
发达国家与发展中国家的分歧是《未来契约》谈判中最重要的挑战之一。以经济合作与发展组织（OECD）成员国为代表的发达国家是现有全球治理体系的“缔造者”和现有国际秩序的维护者。发达国家倾向于以零散的方式对国际机构进行改革，并保留他们在国际机构中享有的特权，特别是在全球经济治理中的特权。传统上作为世界秩序“接受者”的发展中国家不再满足于这一被动角色，而是希望建立更加平等的多边体系，以加强其话语权、权力和利益。发展中国家希望多边体系能够为其提供债务减免、发展援助、贸易机会、气候融资和人工智能等尖端技术，并缩小发展中国家和发达国家之间的差距。多个会员国在全体会议上反复呼吁全球机构应更好地代表所有国家。
国际金融机构改革是《未来契约》谈判中最棘手的问题之一。表面上，所有政府都支持建立更具包容性、公平性和代表性的全球经济治理体系这一目标。实际上，发达国家不支持联合国在提高国际金融机构的代表性方面发挥作用。以美国为首的发达国家认为，国际金融机构的改革，特别是国际货币基金组织和世界银行的改革进程不应该在一国一票的联合国大会内讨论和决定，而应该在其他有“能力”解决金融问题的框架中进行。这样发达国家能从加权投票机制的更大决策权中受益。与此同时，中低收入国家则感到被当前的布雷顿森林体系排除在外，厌倦了在国际金融机构中扩大发言权，以及获得更多发展和气候融资、紧急信贷额度和债务减免方面缺乏进展。中低收入国家强烈要求对国际金融机构改革做出具体承诺，以确保更容易获得优惠融资，考虑到气候变化的影响不断加剧，这一点显得尤为重要。
气候变化条款几经修改。《未来契约》草案初稿支持从化石燃料过渡到可再生能源的目标。在后续谈判中，石油和天然气生产商的反对导致该条款被删除。2024年8月，77位前各国领导人和诺贝尔奖得主发表公开信，对《未来契约》最新草案中删除提及化石燃料的内容表示“严重关切”，并敦促联合国“致力于快速、公平地摆脱化石燃料”。《未来契约》最终版本提出“以公正、有序、公平的方式在能源系统中摆脱化石燃料”，以实现到2050年全球净零排放的目标。文本内容与去年12月在迪拜举行的COP28的措辞一致。
此外，围绕支持核不扩散和不使用核武器的措辞，民间社会和私营部门等利益相关方在未来联合国系统中的作用，以及建立应急平台来管理大流行病等复杂的全球冲击等问题，各方在未来峰会准备和召开过程中存在不少争议。
未来契约有何意义？
二十世纪四十年代以来，以联合国为代表的全球发展治理机制为改善地球上最贫穷和最脆弱人口的生活作出了积极贡献。然而，数十年后的今天，气候变化、全球卫生、债务问题、不平等和贫困、地缘政治紧张和恐怖主义等新的全球挑战和问题不断涌现，错综复杂且迅速变化，远超现有国际机构的应对能力和适应范围。然而，改革现有多边体系通常需要各成员国达成共识，而缓慢且繁琐的决策过程导致国际机构通常难以在迅速变化的情况下及时做出决策，限制了多边体系快速应对新挑战的能力。在这一背景之下，未来峰会致力于凝聚共识，为重塑多边主义奠定基础。
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多边主义是应对未来挑战的必要选择。在气候变化、新冠疫情冲击之下，全球债务飙升、许多中低收入国家未能从多边发展金融机构获得足够支持，联合国在加沙、乌克兰和苏丹的冲突和人道主义灾难中发挥的作用也不及预期。这些挑战加剧了对多边主义的悲观情绪。然而，人类今天面临着前所未有的复杂的全球挑战和跨境问题，任何国家都不可能独善其身，只有通过国际合作和多边主义才能有效应对。此外，联合国等国际治理机制远非完美，但对小国和发展中国家推进、捍卫本国立场和利益具有重要和关键的作用。因此，多边主义并非可有可无的选择，而是应对今天和未来的挑战所需的必要选择。
《未来契约》是各方妥协的结果。尽管联合国秘书长古特雷斯称《未来契约》具有里程碑意义，协议文本与古特雷斯最初呼吁对整个多边主义进行革命性改革的雄心相去甚远。一方面是由于近年来地缘政治冲突频发，主要大国之间信任度下降，一些国家推动全球治理和国际合作的政治意愿不强。另一方面则因为《未来契约》协议文本通过近200个国家的谈判和签署，最终版本体现出各国最低限度共同点。因此，一些专家对未来峰会最终成果不报过高预期，甚至认为《未来契约》令人失望。
缺乏约束力和细节削弱其影响。《未来契约》为多边主义提供了一个新的起点。然而，《未来契约》及其附件《全球数字契约》和《未来世代宣言》均不具有约束力，这引发了外界对实施情况的担忧。长达30多页的《未来契约》提出56条行动建议，要求193个联合国会员国领导人将承诺转化为实际行动，从而改变全球80多亿人的生活。然而，协议文本缺乏实施所需的必要细节或将削弱其影响。毕竟《未来契约》的影响最终将取决于后续的实施安排。
《未来契约》有助于各国重申对多边主义的承诺。尽管对联合国的有效性感到沮丧，各国对未来峰会投入的关注和精力表明，大多数会员国重视联合国机构的价值，寻求重振多边体系，以便它能够应对今天和未来的全球挑战。《未来契约》的谈判和通过在技术和政治上都很复杂。但各国通过这个过程重申对多边主义的承诺，展望未来，并试图让多边机构更好地应对全球挑战。《未来协议》提出：“我们必须重振对全球机构的信任，使全球机构能更好地代表当今世界、更顺应当今世界的需求、更有效地履行我们对彼此以及对人民作出的承诺。”
《未来契约》有助于各国重建彼此间的信任。当今世界正在经历多重挑战，南北关系紧张，地缘政治动荡，国家之间缺乏信任。不同国家的利益往往是相互对抗的，而不是彼此共同的。推动实现可持续发展目标关乎全球团结，尽管各方在很多方面的看法从来都不一致，《未来契约》重新聚焦可持续发展目标，有助于各方在动荡的环境中重建信任。
“有效的多边主义”并非未来峰会一次性达成的新决议或新任务。从某种程度上说，未来峰会是一场塑造多边主义未来，使联合国系统变得更好、更有效和适应性更强的全球努力。联合国秘书长古特雷斯的任期预计于2026年1月结束。《未来契约》有望成为古特雷斯重要和积极的政治遗产。《未来契约》能否有效推动可持续发展目标实施取得进展，并推动有效的多边机构改革，很大程度上取决于全球各国的政治意愿和切实承诺。只有务实地解决当前问题，才能为未来全球进步和挑战的解决方案奠定基础。
参考资料
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