作者：孙蔚青

消除贫困是人类发展的重要议题。国际减贫治理机制面临哪些挑战和机遇？

消除贫困是人类发展的重要议题。1992年，联合国将每年10月17日定为国际消除贫困日。消除一切形式的贫困也是2030年可持续发展议程17个目标中的首要目标。协调全球减贫治理的框架包括国际组织、协议、规则、制度和机制，旨在促进减贫的跨国合作与协调，对减少并最终消除贫困起到至关重要的作用。

（联合国/图）

 

如何界定贫困？

贫困是一种无法获得满足基本生活所需资源和服务的状态。贫困不止表现为缺乏食物、住房、衣物等与物质资源相关的物质贫困，还表现为“无法充分获得教育和其它基本公共服务、受社会歧视和排斥以及无法参与决策”等非货币贫困。

国际贫困线是衡量全球贫困的权威标准。各国根据各自国情制定国家贫困线，以衡量国家层面的贫困状况。各国发展水平不同，国家贫困线所涵盖的内容也有所不同。为方便进行跨国比较，世界银行定期制定的国际贫困线成为衡量全球贫困程度的权威标准。 世界银行的计算方法衡量满足人们最低营养、衣着和住房需求所需的资源（即家庭人均每日总收入或总支出），这意味着每天收入低于国际贫困线的人处于极端贫困状态。该方法以15个最贫困国家的国家贫困线为基础，计算国际贫困线的货币值，并以购买力平价（PPP）为汇率换算成其他货币。1990年，世界银行首次在《世界发展报告》中提出1.01美元的国际贫困线（1985年PPP），即每天生活不足1.01美元的人被认为生活在极端贫困线以下。2001年、2009年和2015年，世界银行分别将国际贫困线提升至每天1.08美元（1993年PPP）、每天1.25美元（2005年PPP）和每天1.90美元（2011年PPP）。2020年5月，世界银行发布《购买力平价与世界经济规模：2017年国际比较计划的结果》（Purchasing Power Parities and the Size of World Economies——Results from the 2017 International Comparison Program），并于2022年9月再次更新了全球贫困线。基于2017年购买力平价，新的全球贫困线由每天1.90美元上调至2.15美元。低于这一标准的人都将被视为处于极端贫困之中。

世界银行国际贫困线（1990-2022）

（国际发展观察，世界银行/图）

“多维贫困指数”从多个层面综合衡量贫困状况。2010 年，联合国开发计划署与英国牛津大学贫困和人类发展项目首次提出“多维贫困指数”（Multidimensional Poverty Index，MPI）并将其纳入联合国开发计划署每年的《人类发展报告》。MPI涵盖100多个发展中国家，通过包括教育和卫生服务的获取、住房、用水、环境卫生和电力等生活标准等10个主要指标对贫困水平进行全面测算。MPI从多个层面综合反映贫困人群面临的挑战，对用货币衡量的传统贫困标准起到补充作用。

全球多维贫困指数：贫困维度和指标

（OPHI/图）

MPI的优势在于提供了更全面、多维度的贫困衡量方法，更好地反映人们的生活状况和需求。政策制定者可以通过MPI更准确地了解贫困问题的本质，并采取有针对性的措施来减少贫困。  

哪些国际治理机制和机构以减贫为目标？

联合国可持续发展议程（SDG）是全球减贫和可持续发展的议程。这一框架包括17个目标和169个具体指标，涵盖了减贫、健康、教育、性别平等、可持续能源、气候变化等多个领域。各国通过制定国家方案和行动计划来推动消除贫困等可持续发展目标的实现。

世界银行（WBG）等多边开发银行通过提供贷款、技术援助和政策建议等方式支持发展中国家的减贫努力，促进可持续发展。它还管理着一系列减贫和发展项目，旨在改善贫困人口的生活条件。亚洲开发银行（ADB）和非洲开发银行（AfDB）等区域开发银行也提供财政援助、技术知识和政策建议，以支持各自区域的减贫工作，促进私营部门发展，并支持旨在减少贫困和不平等的战略规划。

国际货币基金组织（IMF）致力于促进全球金融稳定和可持续发展，通过监督全球经济、提供财政和货币政策建议、技术援助以及贷款等方式，支持成员国的经济改革，间接支持发展中国家的减贫和经济发展努力。

联合国开发计划署（UNDP）致力于促进可持续发展和消除贫困。通过与各国政府合作，支持制定和实施减贫政策和计划；提供技术援助和项目支持等方式，促进可持续发展并提高贫困人口的生活质量，帮助发展中国家实现可持续发展目标。

联合国儿童基金会（UNICEF）致力于保护和促进儿童权利，努力确保贫困儿童能够获得基本的生存需求，并提供基本教育、卫生保健和营养支持，以帮助减少儿童贫困。

国际劳工组织（ILO）致力于促进全球劳工权益和社会正义，通过制定国际劳工标准、提供技术援助和政策支持、开展培训项目等方式，帮助改善工人的工作条件和促进包容性增长，支持全球减贫工作。

联合国粮食及农业组织（FAO）是联合国系统内负责粮食和农业领域工作的专门机构。粮农组织致力于提高农业生产、改善粮食安全、减少营养不良、改善农民生计和推动可持续农业发展，并通过各种扶贫项目帮助农村地区的贫困人口改善生活条件。 此外，许多国际基金会和非政府组织也致力于减贫工作。例如，比尔和梅琳达·盖茨基金会（The Bill and Melinda Gates Foundation）、洛克菲勒基金会（The Rockefeller Foundation）、乐施会（Oxfam）、救助儿童会（Save the Children）宣明会（World Vision International）和国际行动援助（ActionAid International）等机构通过资助和实施扶贫项目、提供技术支持和政策倡导、教育和技能培训、推动性别平等和保障残障人士权益等方式推动全球减贫。中国民间组织国际交流促进会（CNIE）、中国乡村发展基金会（CFRD）、中国青少年发展基金会（CYDF）等中国的社会组织也在亚洲和非洲等国家和地区开展扶贫项目，为世界扶贫事业贡献力量。  

全球贫困四十年：从亚洲到非洲

上世纪九十年代，贫困主要集中在亚洲国家。1990年，全球有19亿人生活在每天1.90美元的极端贫困线以下，占总人口的36%。其中90%的贫困人口生活在低收入国家，一半以上的贫困人口生活在东亚，另有28%的人口生活在南亚。全球贫困人口的22%生活在中国和印度，分别有7.6亿人（占总人口的65%）和4.06亿人（占总人口的46%）。此外，亚洲的印度尼西亚、巴基斯坦、孟加拉国、缅甸和越南等均在全球十大贫困国家之列。

过去30年，中国等亚洲发展中国家崛起推动全球贫困人口大幅减少。2015年，全球约有7.29亿人（占人口的10%）生活在每天1.90美元的贫困线以下，超额完成千年发展目标（MDGs）中将贫困人口减半的目标。仅2012年到2013年，全球贫困人口就减少了1.3亿。2020年底，中国彻底消除极端贫困，提前10年完成联合国2030年可持续发展议程减贫目标。按照世界银行每人每天 1.9 美元的绝对贫困标准，中国贫困人口在四十年间减少了近8亿，占同期全球减贫人数的75%。印度的经济增长也推动贫困率从1990年的46%降至2019年的6%。预计到2030年，印度或基本消除极端贫困，阿富汗和朝鲜则尚未实现消除极端贫困的目标。

现在和未来，贫困集中在撒哈拉以南非洲、脆弱和冲突国家。到2030年，全球贫困人口最多的十个国家中将有九个是撒哈拉以南非洲国家。全球60%的贫困人口将生活在尼日利亚、刚果民主共和国、莫桑比克和索马里等脆弱和受冲突影响的国家。2030年，全球实现消除极端贫困等可持续发展目标的努力将因脆弱和难以触及的环境而变得复杂。贫困将不仅与国家有关，而且与国家内部的特定地区有关。全球近一半的贫困人口将生活在中等收入国家，这一情况与40年前相比发生了巨大变化。2019年，尼日利亚超过印度成为全球贫困人口最多的国家。2015年，尼日利亚贫困人口达到8000万人，占全球贫困人口的11%，到2030年，这一数字或将增长到1.07亿人，占全球贫困人口的18%。

2019年全球各国贫困人口地图

（Getty Images/图）

 

全球减贫遭遇重挫并面临挑战

世界银行发布的《2022年贫困与共享繁荣》报告指出，新疫冠情使全球极端贫困率从2019年的8.4%增长到2020年的9.3%，这表明到2020年底有超过7000万人陷入极端贫困，全球贫困总人数增加到7亿多人。世界上最贫困国家的收入下降幅度远超富裕国家，全球不平等现象几十年来首次加剧。新冠疫情后的经济复苏也不均衡。气候变化带来的冲击以及俄乌战争导致粮食和能源价格上涨进一步阻碍了快速复苏。联合国秘书长古特雷斯指出，按目前减贫速度，到2030年仍将有近5亿多人口生活在极端贫困中。国际劳工组织和联合国儿童基金会发布报告指出：消除贫困作为人类发展的重要一环，如今面临着一系列挑战。这些挑战反映了国际社会在减贫和促进人类发展方面的困境和难题。

全球经济发展不平等是导致贫困的重要因素。在全球范围内，不同国家和地区之间存在着巨大的经济发展差距，导致了贫富差距的加剧和贫困问题的持续存在。全球经济不平等导致资源分配不均，使得一些地区和人群更容易陷入贫困。贸易壁垒、不公平的贸易协定以及国际金融机构不平等的决策制度等都限制了发展中国家的经济发展，导致发展中国家贫困加剧。缩小贫富差距是减贫工作的重要挑战之一。

（救助儿童会/图）

气候变化加剧贫困问题。气候变化带来的极端天气事件、自然灾害和环境破坏对农业生产造成严重影响，导致农作物减产、粮食价格上涨，进而影响到贫困人口的食品安全。气候变化影响疾病传播途径，并扩大疾病传播范围。贫困人口由于生活条件差、医疗资源匮乏，更容易受到这些疾病的影响，导致贫困问题进一步加剧。

教育水平和技能匮乏限制贫困人口脱贫能力。教育和技能水平较低的人群往往只能从事低技能、低收入的工作，就业机会受到限制，难以获得稳定的高收入工作从而摆脱贫困。这些人群往往在社会中处于边缘化地位，面临歧视和排斥，这些情况进一步加剧了他们的贫困状况，使他们难以融入社会和公平获得机会。教育和技能的缺失容易形成贫困的恶性循环，贫困家庭无法为子女提供良好的教育资源和环境，导致下一代更容易陷入贫困并延续贫困的代际传递。

政治冲突和不稳定加剧贫困。全球范围内的政治冲突和不稳定局势也阻碍了全球减贫的努力。俄乌战争、巴以冲突等地缘政治冲突加剧人道主义危机，导致贫困地区的人口更加脆弱和易受伤害。联合国开发署2022年发布报告指出，乌克兰战争引发全球粮食和能源价格飙升，仅在三个月后已直接导致发展中国家7100万人陷入贫困。可见冲突和不稳定对贫困的影响比新冠疫情的冲击要快得多。  

如何进一步加强国际治理以促进减贫和人类发展？

国际治理体系中的多边合作和磋商机制使各国能够就减贫和人类发展问题展开对话和协商，并协调资源分配，促进政策协调和知识分享。然而，当前的国际治理结构也存在挑战和不足之处。一些发展中国家认为，国际治理体系的决策过程缺乏代表性和公平性，发达国家在决策过程中拥有更大的话语权和影响力，导致发展中国家的利益无法得到充分保障。各个机构和国家之间缺乏足够的协调和合作，导致资源浪费、决策冲突和效率低下，一些决策偏离原本的减贫和可持续发展目标，造成资源分配不均和效果不佳。因此，改革国际治理结构并使其朝着更加包容和民主的方向发展，是实现全球减贫和人类发展目标的重要任务之一。

（联合国/图）

改革全球治理结构：改革全球治理结构是加强国际治理的关键。这包括增加发展中国家在国际机构中的代表性和发言权，确保这些国家的利益得到充分保护和反映。此外，改革应该促进更加平等和包容的决策过程，确保各国在制定全球政策和规则方面的参与度。

加强国际合作和政策协调：减贫和人类发展是全球性挑战，需要各国之间的合作和政策协调。国际社会应加强对话和合作机制，促进知识共享、经验交流和最佳实践的传播。此外，各国应加强政策协调，确保各国的发展政策和行动相互补充，避免竞争和冲突。

提供足够的资金和资源：为了实现减贫和人类发展目标，需要提供足够的资金和资源。国际社会应加大对发展中国家的援助和投资，特别是对最贫困和最不发达国家的支持。例如，中国倡议设立的亚洲基础设施投资银行（AIIB）重点支持亚洲等地区基础设施建设，并推动收入增长和减贫。此外，需要改革国际金融机构和私人资本流动机制，确保资金和资源的公平分配和稳定流动。

强化监督和评估机制：建立有效的监督和评估机制是确保减贫和人类发展目标得以实现的关键。国际社会应加强监测和评估机制，确保各国履行承诺，采取行动，推动实现可持续发展目标。这包括建立具体的指标和评估标准，定期报告和审议各国实施进展，以及提供技术支持和能力建设。

促进可持续发展和包容性增长：可持续发展是减贫和人类发展的基础。国际社会应加强支持和促进可持续能源、环境保护、可持续农业和城市发展等领域的可持续发展政策和实践。此外，应推动包容性增长，确保经济发展惠及所有人，并减少贫困和不平等的根源。

加强南南合作和经验分享：南南合作是发展中国家之间的合作和经验分享机制。发展中国家的减贫经验对其他发展中国家具有更为实际的借鉴意义。国际社会应加强南南合作，促进发展中国家之间的经验交流和技术转让。这将有助于发展中国家更好地应对减贫挑战，分享成功经验和最佳实践，并加强南南合作机制的制度化和可持续性。 通过加强国际治理、改革全球治理结构、加强国际合作和政策协调、提供足够的资金和资源、强化监督和评估机制，以及促进可持续发展和包容性增长，国际社会有望更好地推动减贫和人类发展进程。这需要各国有效管控分歧，共同努力形成广泛的共识和行动。

参考资料

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