变化中的全球发展治理走向何方？

作者：曾璐

什么是全球发展治理？当代全球发展治理面临什么挑战和变化？

全球发展治理涵盖哪些内容？

全球发展治理是指协调和管理全球发展议程和行动的过程和机制，涉及国际发展领域的国际组织、协议、规则、制度和机制，涵盖可持续经济增长、社会包容以及环境和全球公共资源的保护等全球性议题。全球发展治理旨在促进国际发展领域的跨国合作与协调，以应对世界各国共同面临的全球问题和全球挑战。

（pixabay/图）

联合国等多边机构是全球发展治理的核心。联合国（UN）是最重要的全球治理机构。联合国发展系统涵盖不同的基金、项目和专门机构。每个实体都有独立的工作领域、领导团队和预算。联合国基金和项目主要由自愿捐款（voluntary contribution）支持。联合国专门机构则是由自愿捐款和评定会费（assessed contribution）支持的独立国际机构。联合国发展系统（United Nations Development System，UNDS）各机构通过制定规则、提供政策建议和协调各国政府间的国际合作，推动全球发展议程的制定和实施。世界银行集团（WBG）等国际金融机构提供资金、技术支持和政策建议，促进经济增长、社会包容和环境保护，为全球发展治理提供重要支持。

发展领域主要国际机构

Logo	机构愿景/目标	成立时间
	国际劳工组织（ILO）推动全球范围内的社会正义和工作权益。	1919年
	国际货币基金组织（IMF）实现成员国的可持续增长和繁荣。	1944年
	世界银行集团（WBG）消除极端贫困和促进共享繁荣。	1944年
	联合国教育、科学及文化组织（UNESCO）推动教育、科学、文化和传媒的国际合作和发展。	1945年
	联合国粮食及农业组织（FAO）提高农业、渔业和林业的生产能力，减少饥饿和营养不良。	1945年
	联合国儿童基金会（UNICEF）保护儿童权益，提供教育、健康、营养和保护等方面的援助。	1946年
	世界卫生组织（WHO）提供全球卫生领域的领导和协调，促进健康和防治疾病。	1948年
	联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（UNRWA）提供教育、卫生、社会服务和紧急援助给巴勒斯坦难民。	1949年
	联合国难民事务高级专员公署（UNHCR）保护和支持全球范围内的难民和流离失所者。	1950年
	世界粮食计划署（WFP）通过粮食援助和发展项目，减轻饥饿和营养不良问题。	1961年
	联合国开发计划署（UNDP）促进可持续发展、消除贫困、推动人权和民主。	1965年
	联合国人口基金（UNFPA）帮助妇女和青少年获得更多机会，并拥有健康而富有成效的生活。	1969年
	联合国工业发展组织（UNIDO）促进可持续工业发展，推动经济增长和减贫。	1966年
	联合国环境规划署（UNEP）推动全球环境议程，促进可持续发展，保护地球环境。	1972年
	联合国项目事务署（UNOPS）帮助人们建设更美好的生活，帮助国家实现和平与可持续发展。	1973年
	国际农业发展基金（IFAD）支持农村地区的农业和农民，减轻贫困和促进可持续发展。	1977年
	联合国人类住区规划署（UN-Habitat）促进可持续城市化和人类住区发展，提高城市居民的生活质量。	1978年
	联合国促进性别平等和增强妇女权能署（UN Women）* 推动全球范围内的性别平等和妇女权益。	2010年

图表：作者根据联合国和相关国际机构网站整理

* UN Women前身联合国妇女发展基金（UNIFEM）成立于1976年。

国际条约和协议是全球发展治理的基础。国际条约和协议是国家间的正式协议，为各国提供了共同的法律框架并规范各国间的行为和关系。国际条约和协议促进国际合作，解决争端和共同应对全球挑战。国际条约和协议包括1945年通过的《联合国宪章》（UN Charter）、1992年通过的《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）和2005年生效的《国际卫生条例》（IHR）等。《联合国气候变化框架公约》制定和实施减排计划，并协调资金支持机制等，成为国际社会合作应对气候变化的共同框架。《国际卫生条例》则建立了国际社会协调和合作应对国际公共卫生事件的机制，以预防、抵御和控制疾病的国际传播，并提供公共卫生应对措施。

其他多边合作和协商机制是促进全球发展治理的重要途径。七国集团（G7）、二十国集团（G20）等全球或多边合作和协商机制促进不同国家间通过对话、协商和合作，为应对和解决全球性问题制定共同政策。

（boell/图）

G7和G20是世界主要经济体组成的国际论坛，旨在就全球经济、金融和其他重要议题展开合作和协商。在全球发展领域，工业化国家通过G7协调政策立场，并就减贫、卫生、气候变化、基础设施建设、性别平等等共同关心的全球发展议题开展协调合作。代表性更广泛的G20则致力于加强国际合作，通过政策协调和合作行动来应对减贫、气候变化、债务问题等全球性挑战。

多利益相关方参与为全球发展治理做出贡献。除了国际组织和各国政府，民间社会组织（CSOs）、私营部门、学术机构和媒体在全球发展治理中提供专业知识、实施项目、促进公众参与并监督相关行动，推动实现全球发展目标。例如：民间社会组织推动关注弱势群体需求，实施项目和提供服务，敦促各方采取行动，推动政策进步，并促进社会包容和公平。私营部门通过关注社会影响、环境可持续性和负责任经营，为可持续发展做出贡献。学术机构分析和研究政策，生产和传播知识，并开展能力建设。媒体传递信息和提高意识，发挥舆论监督作用，推动公众参与和社会进步。

（联合国/图）

全球性议程促进全球发展治理领域国际合作和协调。联合国可持续发展议程、气候变化议程等全球性议程就特定发展议题为国际社会提供共同的发展愿景、目标和框架，以指导各国的政策和行动，并促进全球合作和协调。2030年可持续发展议程广泛涵盖贫困、教育、健康、性别平等、经济增长和环境保护等全球性问题和挑战，成为全球国际发展共识。各国认识到需要共同行动，加强合作和协调来推动实现可持续发展目标。气候变化议程是全球应对气候变化的共同行动框架，为各国应对气候变化设定了共同的减排目标，并鼓励各国采取行动减少温室气体排放，应对气候变化和全球变暖；将气候行动与可持续发展相结合，鼓励实施低碳经济、可再生能源和可持续城市等绿色发展措施，推动环境保护与经济繁荣协同发展；并强调发达国家提供资金和技术支持，帮助发展中国家适应和减缓气候变化的影响。

联合国可持续发展议程
2012年，联合国各成员国在联合国可持续发展峰会（Rio+20）上通过《未来我们选择的发展道路：可持续发展议程》，呼吁制定全球可持续发展目标（SDG），以取代2015年到期的千年发展目标（MDG）。在2015年的联合国可持续发展峰会上，成员国通过《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》，正式确定联合国可持续发展目标的17个目标和169个具体指标。可持续发展目标制定过程涉及多个联合国发展机构和国际组织的参与和合作。例如，联合国发展计划署（UNDP）提供政策建议、技术支持和经验分享；联合国环境规划署（UNEP）、联合国儿童基金会（UNICEF）、联合国人口基金（UNFPA）分别提供了环境、儿童权益和儿童福利、人口和性别等方面的专业知识和指导，政策建议和实施支持。可持续发展目标的制定过程强调了多方参与、包容性和透明度的原则，以确保广泛的合法性、代表性和可持续性。联合国通过建立可持续发展目标工作组、召开联合国可持续发展峰会等机制，吸引各国政府、非政府组织、企业界、学术界和民间社会等各方参与；举办多次国际会议和高级别会议，为各国领导人和利益相关方提供了讨论和协商的平台；在地区和国家层面开展磋商和协商，确保各国利益和需求得到充分考虑，并将地区和国家层面的磋商结果纳入全球层面的讨论和协商过程。通过充分磋商、协商和决议过程，可持续发展目标凝聚了广泛的国际共识并获得各方支持。可持续发展议程为全球各国提供了共同的发展议程，目标和框架，促进了全球发展合作的协调和合作，推动了资源整合和分配的公平和有效性，加强了监测和评估机制，促进了各国分享政策创新和实践。可持续发展议程有助于实现可持续发展的全球愿景，并推动全球发展进程朝着更加公正、包容和可持续的方向发展。

联合国可持续发展议程

2012年，联合国各成员国在联合国可持续发展峰会（Rio+20）上通过《未来我们选择的发展道路：可持续发展议程》，呼吁制定全球可持续发展目标（SDG），以取代2015年到期的千年发展目标（MDG）。在2015年的联合国可持续发展峰会上，成员国通过《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》，正式确定联合国可持续发展目标的17个目标和169个具体指标。

可持续发展目标制定过程涉及多个联合国发展机构和国际组织的参与和合作。例如，联合国发展计划署（UNDP）提供政策建议、技术支持和经验分享；联合国环境规划署（UNEP）、联合国儿童基金会（UNICEF）、联合国人口基金（UNFPA）分别提供了环境、儿童权益和儿童福利、人口和性别等方面的专业知识和指导，政策建议和实施支持。

可持续发展目标的制定过程强调了多方参与、包容性和透明度的原则，以确保广泛的合法性、代表性和可持续性。联合国通过建立可持续发展目标工作组、召开联合国可持续发展峰会等机制，吸引各国政府、非政府组织、企业界、学术界和民间社会等各方参与；举办多次国际会议和高级别会议，为各国领导人和利益相关方提供了讨论和协商的平台；在地区和国家层面开展磋商和协商，确保各国利益和需求得到充分考虑，并将地区和国家层面的磋商结果纳入全球层面的讨论和协商过程。通过充分磋商、协商和决议过程，可持续发展目标凝聚了广泛的国际共识并获得各方支持。

可持续发展议程为全球各国提供了共同的发展议程，目标和框架，促进了全球发展合作的协调和合作，推动了资源整合和分配的公平和有效性，加强了监测和评估机制，促进了各国分享政策创新和实践。可持续发展议程有助于实现可持续发展的全球愿景，并推动全球发展进程朝着更加公正、包容和可持续的方向发展。

全球发展治理面临哪些挑战？

二十世纪四十年代以来，以联合国为代表的全球发展治理机制为改善地球上最贫穷和最脆弱人口的生活作出了积极贡献。然而，在今天，全球发展治理机制面临多重挑战。

现有多边体系适应性不足，应对新挑战能力受限。现有多边体系的制度和结构以旧的地缘政治格局或经济模式为基础，建立初衷是应对二战后重建和冷战时期的挑战。数十年后的今天，气候变化、全球卫生、债务问题、不平等和贫困、地缘政治紧张和恐怖主义等新的全球挑战和全球问题不断涌现，错综复杂且迅速变化，远超现有国际机构的应对能力和适应范围。此外，现有多边体系通常需要各成员国达成共识才能采取行动，然而缓慢且繁琐的决策过程通常难以在迅速变化的情况下及时做出决策，限制了多边体系快速应对新挑战的能力。

（pixabay/图）

成员国要求改变现有全球治理机制以应对新的全球挑战。各国要求改变全球治理机制的呼声越来越大。许多新兴和发展中经济体认为，世界银行等多边金融机构代表性不足，无法客观反映新兴和发展中国家在全球经济中的话语权和代表性，也无法体现发展中国家的需求和优先事项。发达国家则主张改革国际组织的使命，使其能够更好地提供全球公共产品，以应对流行病和气候变化等新的全球挑战。此外，成员国要求联合国发展机构通过改革提高工作效率和执行能力，提升机构的透明度和问责制，并加强与其他国际组织、机构和利益相关方的协调和合作。

缺乏强制执行机制，全球治理决策难以有效实施。各国就全球发展治理达成的一些决策由于缺乏强制执行机制难以得到有效实施。全球发展治理决策通常是建议性的，缺乏强制执行机制。这类决策的实施很大程度上取决于各国的自愿性，部分国家可能选择不履行或仅是表面履行其发展承诺。全球发展治理决策经常涉及资源分配和责任分担。在缺乏强制执行机制的情况下，一些国家出现不愿意提供必要资源或分担相应责任的情况，导致资源分配不均衡，影响全球发展进程。此外，多边机构成员国有不同的国家利益和优先事项，在应对新的全球挑战时难以达成共识，导致多边体系应对全球挑战的能力受限。

（pixabay/图）

部分国家政治意愿不足，应对全球挑战的国际合作面临挑战。越来越多的全球挑战和问题迫切需要加强国际合作。然而，错综复杂和相互关联的全球挑战导致各国难以就关键决定达成共识的情况时有出现。一些国家因为国内政治、国家利益等原因缺乏积极推动国际合作的政治意愿，对全球发展议程的重要问题缺乏关注或不够重视，在国际协商和合作中态度不够积极，导致各国无法达成一致意见，影响全球发展治理机制应对全球挑战的能力。此外，日益加剧的地缘政治冲突和经济竞争导致一些国家转向强调政策自主，削弱对多边机构的支持和承诺，本该加强的国际合作进一步面临挑战。

全球治理决策机制不平等，难以体现发展中国家需求。一些发达国家和大国在全球发展治理决策中拥有更大的权力和影响力，而发展中国家的代表性和参与度相对较低，导致发展中国家的需求和利益在全球发展治理决策中难以得到充分体现和平衡。部分全球发展治理决策过程存在不透明和不包容的情况，导致发展中国家面临信息不对称、参与机会有限等挑战。此外，全球发展治理决策实施经常对发达国家和发展中国家产生不同影响。资源有限导致许多发展中国家无法有效实施全球治理决策。这些挑战造成发展中国家的需求和利益无法在全球治理机制中得到充分保护和体现。

（Paavani Arora/图）

可持续发展目标进展不容乐观。2015年以来，全球各国在可持续发展目标的一些领域已取得较大进展。然而，新冠疫情、气候变化、俄乌冲突、巴以冲突以及全球经济低迷等因素导致可持续发展议程时间过半但进展缓慢。2023年，联合国对可持续发展目标的中期评估发现，近半可持续发展议程中度或严重偏离轨道，37%的目标没有任何进展甚至低于2015年的基准水平。《2023年可持续发展目标报告：特别版》指出，新冠疫情导致三十年来全球减少极端贫困的进展陷入停滞。若当前趋势不变，到2030 年，全球仍将有高达5.75 亿的极端贫困人口。到2035年，全球气温上升幅度可能达到或超过1.5 摄氏度的临界点。

全球发展治理体系改革走向何方？

多边发展机构改革适应新的全球发展挑战和需求。在成员国推动下，联合国系统启动多轮改革，以适应不断变化的全球发展挑战，提高自身效能，并更好地实现全球发展目标。1997年，联合国发展协调委员会（UNDG）成立以加强各发展机构之间的协调和整合。2006年，联合国继续推动发展系统的一体化、工作协同和效能提升，以推动实现千年发展目标。2012年，联合国进一步改革，加强发展系统协调、整合和合作，提高对成员国的支持和响应能力，以推动实现可持续发展目标。与此同时，世界银行、非洲开发银行（AfDB）、亚洲开发银行（ADB）等多边开发银行也应成员国要求，努力释放更多资本，支持中低收入国家应对气候变化等全球挑战。然而，多边机构改革仍任重而道远。

（WBG/图）

其它多边和区域合作协商机制和组织成为传统多边发展机构的有益补充。新冠疫情期间，中低收入国家总债务增长达到数十年来的最高水平，一些国家陷入主权债务困境。G20提出暂缓最贫困国家债务偿付倡议（DSSI）和缓债倡议后续债务处理共同框架，允许符合条件的低收入国家暂停偿付官方债权人债务，并要求债务人向其他债权人寻求不低于共同框架商定的待遇。此举为参与的发展中国家提供了即时的流动性救济，使这些国家得以释放财政资源以应对紧急的卫生和社会经济需求。成立于2016年亚洲基础设施投资银行（AIIB）则成为亚洲地区基础设施投资和发展的重要机构之一，为亚洲地区的可持续发展做出积极贡献。多边和区域合作协商机制和组织通过促进政策对话和协商、推动区域合作和整合、提供资源和支持，成为传统多边发展机构的有益补充。

（AIIB/图）

参与方多元化为全球发展治理带来新范式。近年来，中国、巴西、印度等新兴经济体积极开展南南合作，为发展中国家提供更多元的发展合作资源和更多样化的发展合作选择，并为全球发展治理注入更丰富的内涵。慈善基金会、企业和影响力投资的加入为发展中国家带来新资源，并引入不同的做法和范式。民间社会组织则加大了社会参与并推动社会进步。新兴经济体、私营部门、民间社会组织的参与为全球发展治理注入了新动能，带来了多样化的资源和解决方案，丰富了全球发展治理的解决方案，并有望带来更为高效的管理和执行能力。与此同时，更为多元的参与方也打破全球发展治理机制原有的平衡并带来新的变化。

（邮票目录/图）

全球发展治理有待朝着更为开放、包容、可持续和创新的方向改革。为更有效地应对当代和未来的全球挑战，全球发展治理改革需要各利益相关方的共同努力和合作，以确保改革的有效性和可持续性。全球发展治理改革应致力于增加发展中国家、新兴经济体和其他利益相关方的参与和代表性，更好地提供全球公共产品。全球发展治理改革应加强国际组织、政府、私营部门、民间社会组织等利益相关方之间的协调和合作，同时加强南南合作和南北合作。此外，全球发展治理应继续将经济、社会和环境可持续性纳入决策和政策制定过程，并鼓励各方在绿色发展、气候变化、粮食安全、社会包容等方面采取可持续的发展路径。全球发展治理改革还应充分利用技术创新和数字化的潜力，推动债务可持续性以促进可持续的融资机制和资源流动，并加强监督和问责机制，确保各方遵守承诺和规范。