作者：曾璐

拜登政府发布2024财年国际项目预算案，着眼应对重大全球挑战并加大多边支持。预算案凸显拜登政府对外援助政策三大特点。

2023年3月9日，拜登政府发布2024财年预算案，要求为国际项目（international program）提供705亿美元可自由支配资金，较2023年预算高出11%。美国政府国际项目预算通过支持外交和对外援助活动促进国家利益，主要分配给国务院（State Department）、美国国际开发署（USAID）和财政部（Treasury）。预算寻求为国务院和USAID拨款631亿美元，为财政部拨款40亿美元，较上年分别增长5%和71%。

预算案关注哪四大重点领域？ 

2024财年国际发展预算案着眼于应对全球卫生、人道主义、气候变化等重大全球挑战，寻求抵消中国的影响力，并加大对多边机构和印太等重点地区的支持。

加大全球卫生、人道主义等支持。预算案提议将109亿美元用于全球卫生。其中，超过12亿美元用于全球卫生安全，包括支持美国扩大双边合作以提高全球卫生安全能力，并要求提供5亿美元支持大流行病基金（Pandemic Fund）以加强全球对传染病的预防、防范和应对能力。预算案还要求支持全球卫生工作者提高能力，并加大对自愿计划生育和生殖健康计划的支持。此外，预算案寻求提供20亿美元用于履行美国对全球抗击艾滋病、结核病和疟疾基金第七次增资的承诺，并请求为国务院新的全球卫生安全和外交局提供首笔资金。

 

预算案要求提供超过105亿美元支持人道主义响应工作。预算计划支持美国振兴难民接纳计划，包括重新安置12.5万名难民的相关努力。此外，预算寻求12亿美元用于缓解全球粮食不安全状况，包括支持双边农业和粮食安全计划，捐资35万美元支持国际农业发展基金（IFAD）加强适应小农农业计划（ASAP+）和全球农业和粮食安全计划（GAFSP）等。

预算案要求为总统适应和复原力紧急计划（PREPARE）提供超过30亿美元的资金，包括向绿色气候基金（GCF）提供16亿美元赠款，并向清洁技术基金（CTF）提供12亿美元贷款。预算案支持贷款担保等新工具，为能源安全和基础设施项目提供资金，降低能源供应和价格波动对发展中国家的影响，并扩大美国在印太地区的影响力。预算案还请求为世界银行全球基础设施基金和两个韧性发展信托基金提供支持，为适应和应对自然灾害以及灾后恢复提供资金。此外，预算案支持加强对极端天气和灾害的准备、应对和复原力。

深化与印太、非洲等地区双边关系。预算要求为国务院和USAID提供超过23亿美元可自由支配资金，支持开放、安全和互联的印太地区，以加强和更新美国在这一地区的联盟和伙伴关系，其中包括9000万美元支持东盟，以及5000万美元支持印太经济繁荣框架（IPEF）。此外，预算案扩大对美国在印太地区外交工作的资金支持力度，尤其关注太平洋岛国。

预算案寻求提供80多亿美元支持撒哈拉以南非洲地区，以推进美国在该地区的战略目标和美国在美非领导人峰会期间做出的承诺。该项预算旨在促进新的经济参与、加强美非对民主和人权的承诺、加强区域和全球卫生及卫生安全、促进粮食安全、在萨赫勒等地区促进和平与安全、并应对气候危机。
此外，预算寻求约三十亿美元用于中东局势降级和一体化，以及超过十亿资金推动中美洲和海地的安全与繁荣。

支持多边机构应对全球挑战。预算案要求美国继续支持联合国（UN）和多边开发银行（MDB）以应对全球挑战。预算案寻求提供1.5亿美元支持美国重返联合国教科文组织（UNESCO），捐资5700万美元支持联合国人口基金（UNFPA），提出美国足额缴纳国际组织和联合国维和行动会费，并开始同步4000万美元年度捐款以“加强美国在联合国的领导地位”。

预算案寻求向多边开发银行提供近23亿美元的资金，支持中低收入国家减贫和发展。其中，包括向世界银行（WBG）国际开发协会（IDA）最新一轮增资认捐的第二笔款项14亿美元，为世界银行国际复兴开发银行（IBRD）提供26万美元贷款担保以支持南亚和东南亚的能源投资，支付美国对亚洲开发基金（AsDF）、非洲开发基金（AfDF）等的认捐承诺，支持亚洲开发银行（ADB）的能源投资和减排倡议，以及对美洲开发银行（IDB）私营部门贷款窗口美洲投资公司（IIC）增资进行初始认购。

投资基础设施和印太地区抵消中国影响。预算案要求在五年内提供20亿美元用于建立新的国际基础设施基金，为道路、桥梁和港口等战略性、高质量和关键性国际基础设施硬件提供融资，并刺激美国经济增长。预算案要求提供20亿美元强制性提案，支持美国国际开发金融公司（DFC）股权计划，形成循环基金，作为加强美国在印太地区作用的关键融资工具。预算案寻求超过10亿美元可自由支配资金支持千年挑战公司（MCC）建立关键基础设施，减少贫困，并推动民主治理。此外，预算案建议通过直接对外援助、发展、出口融资和私营部门资金，为全球基础设施和投资伙伴关系（PGII）提供超过500亿美元支持。

 

预算案还包括额外的20亿美元强制性资金推动印太经济体更具弹性和互联。该项投资旨在改变游戏规则，以超越中国并深化美国在该地区的伙伴关系。预算案还提议未来20年为马绍尔群岛、密克罗尼西亚和帕劳提供65亿美元的经济援助。

此外，预算案还寻求提供4亿美元用于建立抵消中国影响力基金。

预算案凸显美国对外援助哪三大特点？

2024预算案凸显拜登政府努力应对全球卫生、“对全球移民、贫困和饥饿产生巨大影响”的历史性人道主义危机，以及中国日益增长的影响力等“不断升级的全球威胁”。

一是支持多边组织推动应对全球挑战的集体行动。美国政府认为，为应对气候变化、全球流行病、贫困等全球挑战，需要加强国际合作和集体行动以寻找全球解决方案。联合国机构和多边开发银行在促进国际合作和应对全球挑战中发挥重要而独特的作用，在近年的全球危机中帮助许多国家避免了更为严重的后果。
2024财年预算案提出超过20亿美元的一揽子预算请求以支持联合国机构和多边开发银行。美国通过支持联合国机构和多边开发银行，推动在全球挑战上采取集体行动。拜登上台后，美国重新加入特朗普政府退出的联合国机构、重启或加大对多边组织的资金支持，全面回归多边主义。美国提供资金支持多边组织获得有效应对全球挑战所需的资源；通过投资多边开发银行保持世界银行最大捐助国的地位，并发动更多国家投入资源共同应对全球挑战；寻求通过资金承诺和支持推动多边组织改革以加强全球治理。此外，美国政府寻求通过支持多边组织保护国家利益，推动和平与稳定、促进民主、支持经济发展和减贫等外交政策目标。例如，美国通过促进全球经济稳定扩大美国商品和服务的市场，并应对可能影响美国安全的跨国威胁。

二是加强关键领域的全球领导力。美国政府认为，全球各国共同面临全球卫生、人道主义、气候变化等紧迫挑战。过去三年，新冠疫情引发全球公共卫生、经济和社会危机，并对美国人的健康和安全产生直接影响。乌克兰冲突、叙利亚危机和自然灾害频发，则导致全球人道主义需求或在2023年达到历史新高。

拜登政府新的全球卫生安全和外交局仍在等待国会批准成立。新部门预计将总统防治艾滋病紧急救援计划、国际卫生和生物防御办公室等纳入统一管理，以全面提升美国对全球流行病的应对能力。此外，美国的支持对满足中低收入国家对大流行基金的巨大需求十分重要。此外，美国政府近年来优先向面临冲突、流离失所和粮食不安全等持续危机的国家提供人道主义援助，并支持促进经济增长和政治稳定的长期发展计划，以寻求解决人道主义危机的根本原因。

拜登政府2024财年预算案在全球卫生，以及难民和人道主义两个领域上均提出超过100亿美元的预算要求，旨在维持和重建美国在这些领域的全球领导地位。美国政府认为：加大对全球卫生和人道主义的支持，可以发挥领导作用，并影响其他国家和多边国际组织的政策和行动。美国政府认为其有道德义务帮助有需要的人，促进全球健康和福祉。美国政府通过推动解决全球卫生和人道主义问题建立善意，加强美国与其他国家之间的关系，并通过提供对外援助促进受援国的经济增长和稳定，推动解决导致人道主义危机根本原因的问题，促进受援国的长期稳定与安全，对美国的国家安全产生积极影响。此外，投资于全球卫生和人道主义领域可以为美国企业界带来贸易和投资机会等经济利益。

三是抵消中国的影响力。美国认为：中国是具有全球影响力的大国，是唯一具有重塑国际秩序的意愿，且经济、外交、军事和技术实力不断加强的国家。拜登政府将中国日益增长的国际影响力视为“不断升级的全球威胁”，将中国视为战略竞争对手，并将对外援助视为“与中国竞争和抵消中国全球影响力的外交工具”。
拜登政府2024财年预算案提出一揽子对外援助计划以“超越”中国的海外影响力。美国政府认为：通过向印太等重点地区提供援助，能与主要盟国和伙伴建立更加牢固的关系和联盟，制衡中国日益扩大的全球影响力。美国在中国占有优势的基础设施领域为“高质量和可持续”的基础设施提供融资并在全球资助新项目，以抵消中国的海外影响力并推进美国的全球发展议程。此外，美国希望通过对外援助，展示其对全球领导地位的承诺，促进民主价值观和人权，并支持建立一个伙伴国家网络，进一步抵制中国的价值观和海外影响。

预算案将走向何方？

预算案是美国政府年度拨款程序的起点，需要经过众议院和参议院间漫长的谈判和复杂的程序才能获得批准并进入最后的拨款程序。目前，众议院已经着手制定预算提案，预计需要几个月时间完成预算提案的准备。下一步参议院也将制定预算计划。此后，国会参众两院将努力在9月30日财政年度结束前就预算达成共识。

一些报道指出，众议院共和党人制定的预算建议将对外援助预算削减45%，这一削减幅度甚至比特朗普政府提议的削减幅度更大。一些专家认为，拜登政府的对外援助预算将遭到众议院共和党人的强烈反对。由于共和党和民主党分别控制众议院和参议院，且两党在对外援助预算上存在重大分歧，预算谈判或延长到9月底财年结束之后。因此，2024财年对外援助预算案面临巨大的不确定性和漫长且复杂的前景。

 

参考资料

https://www.whitehouse.gov/omb/briefing-room/2023/03/09/fact-sheet-the-presidents-budget-for-fiscal-year-2024/

https://www.usaid.gov/cj

https://www.devex.com/news/biden-s-6-8t-budget-proposal-would-boost-us-foreign-aid-here-s-how-105081

https://www.devex.com/news/the-us-foreign-affairs-budget-and-what-comes-next-102836