作者：曾璐
新冠疫情凸显世卫组织无法有效履行保护全球健康的使命时全球付出的巨大代价。2022年世界卫生大会通过改革世卫组织的决定，对世卫组织和全球卫生治理体系有何重要意义？
2022年5月，第75届世界卫生大会（WHA）批准谭德塞连任世界卫生组织（WHO）总干事，并通过改进世卫组织筹资模式的历史性决定。
WHO是什么机构？
世卫组织是联合国负责卫生事务的专业机构。世卫组织成立于1948年，使命是致力于确保全球每个人平等地过上安全和健康的生活。世卫组织总部位于日内瓦，在全球设有6个区域办事处和150个国家办事处，共有8000多名专业员工。世界卫生大会是世卫组织的最高决策机构，负责决定世卫组织政策，任命总干事，监督财政政策，并审查和批准规划和预算。
世卫组织在改善全球公共卫生领域发挥了重要作用。自成立起来，世卫组织推动全球取得多个重要的公共卫生成就。疟疾是全球最危险的寄生虫病。世卫组织推动在发达国家基本根除疟疾，并在发展中国家积极防治疟疾。2021年6月，世卫组织宣布中国消除疟疾。天花曾导致数百万人死亡。世卫组织推动实施全球天花疫苗接种计划。1980年，世卫组织正式宣布全球消灭天花。此外，世卫组织与联合国儿童基金会（UNICEF）等多方合作，推动印度和巴基斯坦等国政府为丙型肝炎患者提供免费或可负担的治疗，并通过接种疫苗和加强公共卫生法规消除了黄热病疫情。
世卫组织的资金来源分为会费和自愿捐款。会费（Assessed contributions）在世卫组织经费中占比约20%，由成员国政府以GDP为基础按比例缴纳。2021年，美国、中国和日本缴纳的会费分别占总会费的23%，12%和8%。自愿捐款（voluntary contributions）约占世卫组织经费的80%，包括核心自愿捐款（Core voluntary contributions）、专题和战略参与资金（Thematic and strategic engagement funds）和指定用途的自愿捐款（Specified voluntary contributions），在自愿捐款总额中占比分别为4.1%、7.9%和88%。2020到2021年双年预算周期内，德国、盖茨基金会和美国以12.68亿美元、7.51亿美元和6.93亿美元的总资助额成为世卫组织的三个最大资助方。该预算周期内，中国提供的资金总额在世卫组织捐款方中排名第11位。
世卫组织能力和国际社会期望是否匹配？
世卫组织的资源和能力与成员国期待存在差距。作为全球卫生治理体系中最重要的机构，国际社会期待世卫组织制定全球卫生规范和标准，促进全球卫生政策的监测和实施，制定研究议程，阐明循证和合乎道德的卫生政策，对世界各地的疾病作出反应，并监测全球卫生状况。然而，不同成员国对世卫组织应该如何开展工作存在分歧。世卫组织本身也长期面临巨大挑战。
过度依赖自愿捐款影响世卫组织的专业性和独立性。自愿捐款在世卫组织年度总预算中占比高达约80%，而保障一般运营的会费占比则不到20%，且大部分自愿捐款方只能按捐款方意愿用于指定领域。因此，近200个成员国漫长的谈判只能决定机构约20%的预算，而约80%的预算则由少数自愿捐款方决定。过度依赖自愿捐款对世卫组织的专业性和独立性产生重大影响，使世卫组织难以在最需要的领域和地方发挥作用，这是世卫组织面临的最大挑战之一，也是世卫组织许多其他弊病的根源。
缺乏法律手段和工具导致世卫组织止步于技术性指导和协调。世卫组织的基本责任之一是协调预防、 抵御和控制疾病国际传播的国际行动。《国际卫生条例（IHR）》责成各成员国监测本国的卫生状况，并就境内可能构成国际关注的突发公共卫生事件向世卫组织通报。然而，根据《国际卫生条例》，世卫组织无权强制要求成员国开展保护全球卫生安全相关工作，协调各国政府的能力也有限。因此，世卫组织在应对埃博拉病毒和新冠疫情中开展的大量建议、技术指导和协调工作主要止步于技术性指导范围内。
层出不穷的全球卫生挑战和宽泛的工作范围削弱世卫组织的应对能力。艾滋病、流行性感冒和非传染性疾病等不断涌现的全球挑战扩大了世卫组织能力和任务间的差距。世卫组织的工作覆盖近200个发展水平和卫生需求迥异的成员国，宽泛的工作范围对世卫组织的应对能力提出巨大挑战。此外，全球卫生领域新发起的倡议、机构和伙伴关系也对世卫组织在全球卫生领域的领导地位提出了挑战。由于资金和能力不足等限制，世卫组织无法有效应对现有和预期的全球卫生挑战。
新冠疫情将世卫组织改革再度提上日程
世卫组织长久以来面临改革压力。长久以来，世卫组织持续面临成员国在治理、透明度、问责制和有效性等方面的改革压力。近年来，世卫组织应对H1N1禽流感、寨卡病毒、埃博拉病毒等全球流行病期间的表现不及国际社会预期，引发多方对世卫组织是否有能力应对全球突发公共卫生事件的质疑。
新冠疫情导致世卫组织面临空前质疑。疫情期间，世卫组织批准疫苗等医药产品，发布疫情信息、指南，协调应对行动并为发展中国家开展能力建设。世卫组织提供的技术指导为资源和能力有限的发展中国家应对新冠疫情提供了重要支持。尽管如此，世卫组织和各国政府的努力未能阻止疫情在全球蔓延，世卫组织处理疫情的一些方式也受到多方质疑。部分国家甚至提出建立新的国际机构专门处理全球突发卫生事件。更多国家则支持加强现有的全球卫生治理体系。
世卫组织改革再度提上日程。过去几十年间，世卫组织无力有效提供一些重要的全球公共卫生产品的情况长期存在。然而，成员国一直以世卫组织改革不力等理由拒绝提高会费，并出于保护国家主权的目的，通过《国际卫生条例》限制世卫组织应对全球突发事件的权威和实施手段。新冠疫情凸显出世卫组织无法有效履行保护全球健康的使命时全球各国付出的巨大代价，改变了许多政府的政治立场。疫情之后，国际社会改革世界组织的呼声空前高涨。
2022世界卫生大会通过哪些改革举措？
通过改进世卫组织筹资模式的决定。世界卫生大会全面采纳了由成员国组成的可持续筹资工作组的建议：成员国将逐步增加会费，并最迟于2030-2031年预算周期将会费占比从目前的约20%提高到50%。可持续筹资工作组报告还建议探索资金补充（funding replenishment）机制的可行性，以扩大筹资基础，并要求世卫组织秘书处与负责加强世卫组织治理的工作组就透明度、效率、问责制和合规问题开展合作，确保在增加成员国会费的同时，进一步改革世卫组织的运作以提高效率和有效性。
提出加强突发卫生事件应对能力的路线图。大会听取防范和应对突发卫生事件工作组报告，通过修订《国际卫生条例》等举措加强突发卫生事件防范和应对计划。《条例》是预防和应对全球大流行病方面的核心文件。此次修订旨在提高《条例》的法律约束力，赋予世卫组织协调全球卫生工作的法律基础和实施工具，而非改变或增加成员国的实质性义务。大会同意将工作组更名为“国际卫生条例修正问题工作组”（WGIHR），要求总干事召集负责提出技术建议的《条例》审查委员会，并要求工作组提出《条例》修订方案提交第77届全球卫生大会审议。
此次改革预期产生什么影响？
新冠疫情凸显世卫组织无法有效履行保护全球健康的使命时全球付出的巨大代价。2022年世界卫生大会通过的改革方案朝着改进世卫组织的可持续筹资机制、法律基础和实施手段迈出重要一步。
有望提高世卫组织财务可持续性并加强全球卫生治理体系。成员国通过最迟于2030-2031年预算周期将会费占比从目前的约20%提高到50%。该决定如付诸实施，将成为推动世卫组织财务更为稳定和可持续的“历史性决定”。德国联邦卫生部全球卫生司副司长兼世卫组织可持续筹资工作组主席Björn Kümmel表示：“这一决定事关世卫组织未来在全球卫生领域的作用，还关系到我们对全球卫生架构的设想，即：以得到根本性加强的世卫组织为核心，领导和协调更系统、更协调、更高效和更包容的全球卫生治理工作。”
有望加强世卫组织领导全球应对突发卫生事件的能力。《国际卫生条例》旨在减少传染病传播和疫情影响，是全球卫生治理体系最重要的法律框架之一。今年的全球卫生大会提出由世界卫生组织牵头修订《条例》，提出一揽子有针对性的修正案并提交第77届卫生大会审议。《条例》修订一旦获得通过，世卫组织有望获得更加坚实的法律基础和实施工具以协调国际卫生安全，国际社会有效应对突发卫生事件的全球卫生治理能力有望得到提高。
此次改革存在哪些不确定性？
第75届全球卫生大会通过多项推动世卫组织改革的重要决定，然而，此次改革能否落地还存在巨大的不确定性。
改革能否落地取决于成员国是否批准。本届世界卫生大会通过逐步将会费提高到50%的决定。然而，世卫组织成员国仍可接受、修改或拒绝增加会费的提案。改革世卫组织筹资模式的决定能否最终落地取决于是否得到各国立法机构的批准。今年世界卫生大会通过修订《国际卫生条例》路线图的决定，也未限制成员国反对、拒绝或保留未来修正案的权力。最终向2024年第77届世界卫生大会提交的修正案是否有助于加强全球卫生治理也将取决于成员国是否通过和接受《国际卫生条例》的修订内容。
改革前景或受世卫组织改革进度和成员国财政情况影响。几十年来，成员国一直推动世卫组织等联合国机构在治理、透明度、问责制和有效性等方面的改革。此次成员国再次要求世卫组织在增加会费的同时进一步改革机构运营。考虑到成员国多次以改革不力为由拒绝为国际机构提供更多资源支持，成员国对增加会费的最终支持或受世卫组织治理、有效性等改革进度影响。此外，新冠疫情后各国政府普遍面临紧张的财政预算和越来越多的优先事项，一些国家的右翼执政党对多边主义持怀疑态度，会员国对此次改革的后续支持还存在一定的不确定性。
参考资料
https://link.springer.com/chapter/10.1007/978-3-030-89125-1_6
https://www.who.int/about/funding/
https://www.who.int/zh/news/item/24-05-2022-daily-update—24-may-2022
https://www.who.int/about/funding/contributors
